领导秘书超职能权力：特征、形成及治理
党和国家领导对于秘书群体中存在的问题已高度重视。秘书是一种特殊的职业，其法定工作围绕“领导”开展，核心业务是为领导工作、生活提供便利服务;秘书也是一个特殊 的群体，虽不掌持法定公权，但却可能拥有超越职能的影响力。由于权力是“根据自己的目的去影响他人的能力。”故而，这种具有利益分配功能的 影响力，通常也被称之为一种权力，一种不同于公共权力的权力。秘书超职能权力基本上不具有公共性，其存在的初衷与归宿大多与公共利益无涉，多是一种假借领 导职权之“公器”，谋取个人利益之“私器”。
秘书超职能权力的形成
1.基于领导的权力观。秘书超职能权力具有间接性并依附于其所服务的领导而存 在。因此，领导的公共权力观是否正确，对能否形成秘书超职能权力，以及这种权力内容、范围大小，起着至为关键的作用：一个对待权力严肃、极力约束公权“外 溢”的领导，通常是不会允许其秘书假借自己握有的公职权力输出间接影响力的。在此情况下，其秘书通常也会畏于领导权威而不敢滥施影响力，这对治理秘书超职 能权力具有“闸门”效应;一个对公权态度暧昧，甚至扭曲的领导，通常会默许，甚至主动授意其秘书利用领导职权的间接影响力，这种态度不仅对待公权不够敬 畏，更为可怕的是它可能洞开了“腐朽”的“防疫”之门，使其与秘书曝光于“腐朽”瘟疫之下，随时都有被“侵蚀”的危险。当然，领导严肃的权力观，并不能从 根本上破坏秘书超职能权力滋生的土壤，因为，一个守法尊则的领导，并不必然会配有一个同样的秘书。在自利动机作祟下，也会存在阳奉阴违的秘书，以一种更为 隐蔽的方式施用间接影响力，这是，基于领导“正确态度”的“阻滞”效应就会大打折扣。但无论如何，治理秘书超职能权力都离不开领导明确而正确的权力观。现 实中，秘书群体成为腐朽高危、高发群体，部分是与其领导对待权力的态度是分不开的，甚至于有些领导公然授意其秘书成为“腐朽掮客”，为自己输送各种利益。
2.基于官本位的信仰。中国社会有着几千年的官本位信仰历史，这带来了整个社 会价值评价系统的扭曲，使得“官贵民轻”思想根深蒂固。虽然随着现代公务员制度的建立，《国家公务员法》对公共管理者明确的“公仆”地位的规定也逐渐成为 共识，但这仍然无法从文化心理上根本扭转人们对掌持“权力”者的盲目崇拜。秘书虽不直接掌握公权，但因其依附于所服务的领导，并在许多情况下又能对领导思 维言行形成一定的影响。故而，便形成一种通过影响领导获取公权间接输出影响力的能力。秘书的这种间接影响公权运作的超职能权力，虽不是合法的公共权力，但 因具有“奖惩”的结果性，因此，对于抱持“官本位”思想，又无法近距离与领导接触的群体来讲，也是具有一定“信仰”的号召力。事实上，单纯的秘书滥权，若 无抱持“官本位”思想的迎合者，那么这种超职能的影响力也是不会存在的.，即使存在也不会产生多少效力。
3.基于公共权力的人格化。现代官僚制诞生之初，韦伯就将其建构于“合理合 法”的制度理性基础之上。这种“合理合法”的官僚制，要求公共管理者的公共行为必须遵循制度的理性，要求权力的运作不能突破制度的规定性，因为，“在合理 类型的情况下，任职者完全不能滥用其官员职位。”[2](p31)当然，这是一种理想化的制度设计，它企图将每位公共管理者锁定在官僚制的机器上，严格遵 循着这架机器的运作程序机械地工作，杜绝个人思维与价值。现实中，这种情况是难以出现的，即使存在也很难为公众所接受，因为这种机械的官僚制运作带来的是 组织冷漠式的官僚的主义。但韦伯在此所倡导的“制度理性”却为我们提供了某些启示：一种将公共权力制度化、理性化，而非人格化的运作方式，对于有效规约公权 的“外溢”是有着极大助益的。在我国，高度理性化的制度环境从来就没有出现过，即使出现，也从来就缺乏被尊重的制约与惩罚机制。当前，公共权力的人格化问 题仍然十分突出：掌持某项公共权力的领导，通常自视或被视为职位所赋权力的化身，使原本理性化的公权被过多地注入了领导人个性化的特征。许多情况下，秘书 之所以拥有超职能权力，是与公权人格化原因分不开的，如，某些领导随便授意、默许其秘书从事某些超越秘书职权的事项，使秘书获得某些间接的影响力。
秘书超职能权力的特征
秘书超职能权力来源于其工作的特殊性：服务领导。这种因“服务领导”而间接获取的超职能权力具备以下几个方面的特征：
1.依附性。秘书超职能权力不具有法的规定性，也就是说，这种超职能权力并不 是任何法律制度所赋予的。那么它来自哪里?自然是来自其所服务对象——领导。秘书的有些超职能权力是领导的直接授予，有些也只是默许，但更多的是秘书“狐 假虎威”式的隐秘影响力。无论这种超职能权力来源于何种方式，但终归是无法脱离“领导”这一核心因素的。更确切地说，秘书的超职能权力必须依附于领导职权 而存在，没有掌握公权的领导所依凭，秘书便失去了超职能影响力的保障。
2.间接性。秘书超职能权力的间接性是与其依附性特征相一致的。依附性带来了 间接性，间接性又强化了依附性。由于秘书超职能权力依附于所服务的领导，因此，这种权力无论从来源抑或是影响力的行使都具有一定的间接性：从影响力来源的 角度讲，这种权力不是自身职能的赋予，是经由领导因素“过渡”而来;从其影响力作用过程而言，这种超职能权力在发挥影响力时，被影响对象首先要考量秘书所 服务领导个性、官阶、职权等因素，然后才决定对其秘书的影响力是否服从。在秘书释放影响力与被影响对象最终是决定否接受影响的过程中，秘书所服务的领导或 显或隐地作为最终“奖惩”主体，对秘书影响力的顺畅施行起着最终的保障作用。
3.负效性。〖HT〗秘书超职能权力无论是领导授予、默许抑或是“狐假虎威” 式的隐秘施行，在很大程度上都会酿制一定的负面效应。这与前面所提及的秘书超职能权力并非公共权力，且较少具有“公共性”是一致的。具体而言，可能肇致的 负面效应主要体现在以下几点：一是对领导正面形象的负面影响。秘书很多情况下被视为领导的“代理人”，其行为的褒贬会直接影响到对领导形象的优劣评价。秘 书超职能权力特别是具有利益分配功能的超职能权力行使过多、过频，必将激起利益受损方的不满与怨言，带来对秘书超职能权力最终来源所依凭的领导的负面评 价;二是影响公权的权威性。公权因具有权威性，而被人们自愿遵循服从。秘书事实上行使的超职能权力，作为公权输出的一种变异现象，极易给公众留下公权“公 器”的“私有化”印象，进而弱化公权在公众心目中的权威性;三是极易滋生腐朽。超职能权力的存在，使秘书极易成为利益输送的中间环节，或者自身成为腐朽主 体。
4.隐密性。这一特征主要体现为：从秘书的岗位职责看不出其是否具有超职能权 力，以及权力的内容、范围与大小，也即超职能权力的大小具有隐密性;秘书超职能权力的行使通常也并不具有法定的程序、特定的对象，以及明确的结果，也即具 体运行具有隐密性。这一特征的具备也是源于秘书本身职能的明确性与领导职权的间接影响性。秘书利用领导职权输出的影响力，不具有法定的权威性与强制性，故 而不会明目张胆地加以运用，往往通过各种间接迂回的暗示方式进行，使这种影响力隐秘地扩散。
秘书超职能权力的治理
1.建立责任连带机制。领导秘书获取、运用超职能权力在很大程度上是与领导的 授意、默许，至少是失察有关，领导应担负起必要的连带责任。要使这种连带责任真正得以落实，是有必要建立健全责任共担的责任连带机制的。唯有此，领导才会 有所顾忌，进而严肃对待权力，严厉约束秘书的超职能行为。建立责任连带机制需要注意以下几点：一是必须保障责任连带机制顺畅运作。责任连带机制绝不能只停 留在字面上，或者运作受到人为的非正常干预，这需要建构配套的促动机制，特别是机构外的监督机制，来保障其切实运作起来;二是连带责任必须具备足够威慑 力。秘书滥用超职能权力带来负面的政治、行政及社会影响时，不应将责任武断地区分为直接责任与间接责任，否则，连带责任的惩罚威慑力将会大打折扣;三是杜 绝机制运作的形式化。责任连带机制既要有相应的认定机制，又要有与责任匹配的处罚机制。绝不能形式化责任认定与责任处罚，或者搞虎头蛇尾，重责任认定，而 轻责任处罚。
2.施行秘书周期轮岗制。领导与秘书之间应建立必要的互信，这是顺利开展工作 的前提，但这种互信更应该基于正常的工作规范，而不应是私人感情，一旦这种互信的基础超出秘书的正常职能，或更确切的说是基于私人感情，那么形成秘书超职 能权力就是难以避免的。如何防止互信基础的扩大或者转移?施行领导秘书的周期性轮岗也许是一种有效对策。通过让领导周期性的更换秘书，或者秘书周期性地变 换所服务对象，可有效减少领导与秘书之间工作外接触的机会，降低产生私人感情的机率。但运用这一策略之前，必须解决两个问题：一是周期到底应该多长?半年 抑或是一年?过短可能影响正常工作开展，过长又难以起到预期的效果，这是个值得深研的问题;二是秘书与领导基于工作信任关系建立的机制。要让领导与秘书彼 此之间在短时期内互信，必须应有外在的积极因素的推动，如秘书素养的甄别机制、对不同领导人工作风格的清晰掌握等。领导秘书的周期性轮岗应包括：岗内轮换 与岗外流动两种。前一种是指秘书周期性地服务于不同领导，而不转换身份;后一种是指由秘书岗转换成非秘书岗。两种轮换各有利弊，应视情况而定。
3.重塑公共制度理性。重人伦关系轻制度规范的传统，在我国当下已有了较大的 改观，但一种对制度理性尊重的文化精神并未完全确立，人们更多地是基于对惩罚的恐惧而选择遵守制度，在自我理性的促动下，这种遵守的意愿很容易让位于对责 任与惩罚的规避。对于握有超职能权力的秘书群体，仅有违反制度的惩罚性规定还远远不够，因为，这一群体更了解制度与政策，更容易采取应对措施去规避与逃避 惩罚，甚至于会出现一种“政策贪腐”的现象，使政策服务于特殊利益而非公共利益。获取超职能权力的秘书群体，一旦受到领导的信任与器重，在“靠山”思想的 作用下，更容易有恃无恐，不仅会规避不利政策，甚至敢于直面违背政策。要从根本上革除这种现象，使秘书群体对制度理性的尊重由被动变为主动，一次长久的文 化心理干预在所难免：一是公共制度的设计应与时俱进，体现时代特征，如高度信息化，以此增强秘书对所服务制度的认同;二是建立秘书的“道德”甄选机制。秘 书工作更应服从于技术理性抑或是价值理性?追求崇高道德的公共职业告诉我们，选择忠诚的成员比选择有能力的成员更为重要，因此，秘书的甄选更应以对公共制 度的自觉遵守为依据;三是减缩秘书自由裁量权的范围。秘书作为领导的服务者，应严格遵守自身职业与领导职能权限内的工作赋予，以及严格按照既定的工作规程 行事，杜绝其个人过多的自由裁量权。自由裁量权的减少可有力治理秘书个人思想过多浸入工作，压缩超职能权力存在的“自我操作”空间。
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