农村低保户调研报告

深入学习实践科学发展观，其本质就是要将科学发展观作为实际工作的指导思想，把理论转化为实践，以科学发展的要求做好为人民群众服务的每项工作。不断发展与创新进步，是对每项工作的基本要求；以人为本贯穿于落实科学发展观的整个过程，是衡量一切政策措施是否符合科学发展观的标尺；实现全面协调可持续发展，就要从人民群众的根本利益出发，切实为人民群众创造良好的生产生活条件。带着如何进一步促进农村贫困群众基本生活救助工作健康可持续发展，有效保障农村贫困群众的基本生活等问题，我重点对我市农村低保工作进行了一些调研和思考。

一、我市农村低保制度的建立与发展

（一）农村低保制度的初步探索。我市从1998年就已经开展了农村低保工作的探索与实践，初步建立和形成了政府统揽、民政主管、部门配合、分级负担、整体推进的农村低保格局，积累了一定的经验。但随着农村税费改革的不断推进，保障资金分担体制不合理、保障标准多等弊端日益突现，严重制约着农村低保工作的发展。至2004年底，全市只有经济条件较好的城关区尚能维持农村低保制度，其他县区都转而实施农村特困群众生活救助。农村特困群众生活救助将原农村低保资金分担体制从县区、乡镇、村三级整体上移，变为市、县区两级负担体制，在一定程度上解决了基层资金落实不到位的问题，但其救助范围比较窄、救助标准很低。当时救助对象只有1.7万人左右，仅占绝对贫困线以下人数的40%；榆中、永登、皋兰三县救助标准为每人每年180元，五区为250元，而我市城市居民最低保障标准当时为五区每人每年2508元，三县每人每年1884元，两者相比差距明显，城乡二元差异过大。

（二）农村低保制度的全面建立。为了给予农村贫困群体更有效的救助，按照国务院在全国范围内建立农村低保制度的要求，我市对农村传统救济工作从机制和体制上进行整合，在充分借鉴城市低保制度成功经验的基础上，坚持属地管理，实行分类施保、差额补助、动态管理，在2017年10月，全面建立实施农村居民最低生活保障制度。同年12月，市政府制定下发《兰州市农村居民最低生活保障制度实施意见》，确定了我市农村低保制度“低标准起步、逐年提高、尽力而为、应保尽保”的原则，把农村所有符合条件的困难群众全部纳入保障范围。全市保障标准不低于675元，其中低保标准最高的城关区和西固区保障标准为每年每人1200元，安宁区1000元，七里河区700元，榆中、永登、皋兰、红古为675元。

（三）逐步实现应保尽保。2017年第四季度，全市批准享受农村低保的居民0.46万户、1.62万人，占全市农业人口的1.3%；2017年第一季度全市纳入农村低保的人数共1.45万户、4.71万人，到2017年底，我市农村低保保障人数增加到1.51万户、4.5万人，占全市农业人口的3.55%；2017年7月，我们又将我省其它市、州移入我市的2813户、11566人移民全部纳入农村低保，至2017年底，实际保障人数为1.99万户、5.87万人，占全市农业人口的4.9%；今年农村低保提标扩面后，我市农村低保保障人数将新增3082户、10912人，达到23026户、69588人，占全市农业人口的5.77%，基本实现了应保尽保。

（四）保障水平不断提高。2017年第四季度，我市农村低保保障标准为每人每年不低于675元，全市当季发放保障金178万元；2017年第一季度当季发放保障金495万元，全年发放保障金1645.72万元，月人均补差30元；2017年元月起农村低保标准提高到每人每年不低于685元，并先后两次提高补差水平，达到月人均50元，全年累计支出保障金2847.38万元；今年，根据省政府和省民政厅要求，我们计划将农村低保标准再次提高，达到每人每年不低于725元，月人均补差55元，有效保障了农村贫困群众的基本生活。

（五）资金投入力度不断加强。2017年12月，市政府制定下发的《兰州市农村居民最低生活保障制度实施意见》中明确了农村低保所需资金由市、县区财政共同负担。市、县区财政要将农村低保资金列入财政预算。同时，市政府确定了我市农村低保确定三县和红古区的农村低保资金由市财政全额补助，城中四区的低保资金由区财政全额承担。2017年，争取省级补助资金393万元，市级列支农村低保资金1028万元、县区列支农村低保资金219.75万元；2017年，市政府下发了《关于进一步完善农村最低生活保障制度的通知》和《关于农村低保工作有关问题的通知》，确定低保资金负担比例从当年第二季度起调整为城中四区由区财政全额承担，三县和红古区由市财政承担60%，区县财政承担40%，当年争取省级补助资金2465万元，市级列支农村低保资金1842万元、县区列支农村低保资金406.76万元。同时不断加强资金使用管理，逐步推进社会化发放，保证了救助资金的使用安全。

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二、发展过程中显现与存在的问题

我市农村低保制度正式建立仅仅只有两年多的时间，应该说该项工作还处在一个基础较弱、底子较薄的阶段，还没有完全与全市的经济发展水平相适应，还不能完全满足农村困难群体的救助需求，还存在很多急需解决的问题。

一是农村低保制度还不完善。在2017年12月，市政府制定下发了《兰州市农村居民最低生活保障制度实施意见》；2017年，市政府下发了《关于进一步完善农村最低生活保障制度的通知》和《关于农村低保工作有关问题的通知》。确定了我市农村低保制度的基本原则、保障对象、保障标准、资金来源和承担比例等，为我市农村低保制度的建立和发展确定了指导思想、打下了制度基础。但是，随着这项工作的不断发展，对于政策制度的要求不断提高，现有的制度还没有形成完整的体系，还缺乏指导实践工作的统领能力，对工作中的各层次的问题还规定的不充分不详细，需要进一步的完善和细化。

二是农村低保管理操作还不规范。农村低保对象群体较大、人数较多，农民家庭经济情况调查核实、核算比较困难。很多县区都存在管理操作不规范的问题，管理工作不细致、操作程序不规范、监督机制不健全，工作随意性强。有些村社不能全面落实“民主评穷”、“张榜公示”制度，谁能享受保障待遇、享受多少由少数村干部说了算；优亲厚友现象仍然存在，部分真正生活困难的群众没有及时纳入保障范围，群众反映较多；乡镇审核过程中入户抽查率低，把关不严，区县民政部门管理工作不够扎实深入，监管不到位；政策宣传不够，部分群众对农村低保政策不了解，甚至对农村低保工作有误解。这些问题必须引起高度重视。

三是农村低保保障范围确定还不科学，动态管理还没有实现。经过今年的提标扩面工作，我市的农村低保应该已经做到应保尽保。但实际上，部分区县目前还有一些符合农村低保条件的人员没有被纳入保障范围，与此同时，也有一部分不符合保障条件的人员没有被退出保障范围。农村低保对象主要是针对因各类原因造成长期贫困的农业家庭，实行一年一次申请审批的管理办法，各区县在实际工作过程中，保障对象和保障覆盖面确定没有与本区县实际情况相结合，底数不清、测算不科学，决策不理性，为了本区县的小范围利益，盲目扩大保障覆盖范围，保障对象只进不出，甚至存在虚报保障对象的现象，导致短时间农村低保人数猛增，违背了“应保尽保”的本意。

四是农村低保资金不到位，保障金不能足额落实。我市现行的农村低保资金承担比例为四区由区财政全额承担；红古区和三县由市财政承担60%、区（县）财政承担40%。由于近两年农村低保资金中央和省级补助力度较大，且这部分补助全部下拨给了红古区和三县，这一区三县本级需要列支的资金数额相对较小，以2017年为例，区县财政每个农村低保对象每人每月只需列支2元，但部分区县因为自身财政紧张，将本应列支的这部分资金未能列支到位，而采取减少保障对象月人均补差的办法，侵害了保障对象的'权益；或采取虚报保障人数的方法，套取上级补助资金，填补本级资金缺口。而四区因为自身情况的不同，部分区财政全额承担农村低保资金也存在困难，影响了保障对象的及时纳入和保障水平的提高。

五是农村低保工作基层力量薄弱。我市农村低保工作在村一级基本没有专职的工作力量，而由于工作人员数量和农村地理条件的限制，乡镇民政助理员工作也存在很多盲点；同时，这些基层工作人员的政策水平和专业知识水平较低且得不到及时培训；农村低保工作没有专项工作经费、缺少信息化硬件设备，对农村低保工作的管理如农村低保台帐的建立、档案的管理等产生了影响，这些都极大制约了农村低保工作的规范化发展。

三、进一步发展我市农村低保工作的建议与设想

如何以高度的紧迫感和责任感继续完善制度，统筹城乡，健全体系，规范管理，强化监督，建立长效机制，确保农村低保工作稳步、健康、可持续发展，促进农村社会和谐稳定，这将是我市农村低保工作长期的工作重点。

（一）进一步完善制度体系。尽快出台城乡一体的《低保实施细则》和《收入核算办法》，就保障对象范围、保障标准、家庭收入核算、审核审批、低保金的发放以及动态管理、民主评议办法等各个环节作出更加准确、详细的规定，为农村低保工作提供有力的政策依据。同时，各区县要出台具体的工作制度和管理办法。探索城乡困难居民《临时救助办法》，为农村困难群众遭遇的突发性、临时性困难提供救助，扩展农村困难群众的救助范围；修订《城乡医疗救助操作规程》，全面完善农村救助制度体系。

（二）进一步规范农村低保工作。加强对规范操作、监督管理、堵塞漏洞的紧迫感，进一步规范管理，重点规范操作程序、申请公示、民主评议、审核审批、资金发放、日常管理等关键环节，落实“民主评穷”“按标施保”，落实“三查、三评、三公示”程序，即户主申请、村委会调查、评议、公示；乡镇（街道）核实、评议、公示；县区民政局审核、评议、公示的程序。公开接受社会监督，实现低保工作阳光操作，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入保障范围，切实做到应保尽保。

（三）、合理确定保障范围。要根据“按标施保”的要求实现“应保尽保”，要做到讲科学、不盲目、可持续。既要确保将低于最低生活保障标准的贫困家庭纳入低保范围，又不能超越本地的经济发展水平、随意扩大保障范围。坚持分层次、分类别指导，缩小城乡二元结构差异的。落实动态管理，做到保障对象有出有进，稳定发展。

（四）协调落实保障金足额到位。保障资金要足额列支到位，结合惠农政策“一卡-通”，全面实行保障金社会化发放，确保各类农村救助对象的准确，保证各项救助资金及时足额发放到位。强化“专户管理、封闭运行”，确保资金安全运行。

(五)加强农村低保基层工作力量建设。建立健全市、区（县）、乡镇、村四级管理服务机构，充实工作力量，可以通过编委设立机构，也可以直接增加编制，或者通过增加工作经费向社会购买服务。要做到机构、人员、场地、经费、制度和工作的到位。搞好业务培训，不断提高工作人员的政策水平和业务能力。加大农村低保工作信息化软、硬件设施的配备和资金投入。及时、准确、动态地汇总困难群众的基本信息，做好农村低保台帐的建立完善工作。

农村低保工作要实现规范、有序、健康发展，实现应保尽保和提高保障水平的目标，就要求我们以科学发展观为指导，围绕“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，不断在强化基础、规范建设上下功夫，以科学统筹的态度，迎难而上、锐意进取，扎实工作，不断探索农村低保可持续发展的道路。

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