赴台湾防灾管理工作学习的考察报告

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赴台湾防灾管理工作学习的考察报告

　　20**年11月下旬，XX市民防办组团前往台湾地区学习考察当地防灾应急管理方面工作，为期8天的考察学习行程安排紧凑，内容丰富，虽然时间较短，但在学习了解台湾地区防灾减灾的理念、防灾文化氛围以及有效组织和发挥社会力量参与防灾救灾方面取得了不少收获：

赴台湾防灾管理工作学习的考察报告

　　一、考察的主要内容

　　这次学习考察活动主要是受台湾地区高雄市防灾协会的邀请，对台北市、高雄市等地的地下空间防灾管理以及防灾专业队组训情况进行考察，先后实地参观台北市具有100年历史的士林夜市地下空间、台北市消防局防灾科学教育馆和高雄市防灾总队，并与高雄市防灾协会进行了座谈交流。

　　二、几点体会

　　（一）树立以人为本、预防优先的理念。位于台北市XX区基河街一带的士林夜市从1909年开市以来，历经百年变迁，逐步发展成为台北地区最著名也是最平民化的夜市，形成了当今台北地区独特的草根文化现象。随着岁月变迁，士林夜市在卫生环境、公共消防安全隐患等方面积累矛盾也日益加深。对此，当地有关部门并没有因为强调安全理由或者扑救能力的限制而对士林夜市采取简单的取缔措施，而是在精心规划的基础上，以最大限度满足市民群众的需求为导向，对士林夜市进行规划改造。整个工程从2010年开始至2011年分期进行。改造后的士林夜市分地面二层、地下三层，地面二层仍保留十九世纪末期风貌，地下三层中负二、三层为停车库。士林夜市改造工程的一个突出亮点是突破了地下空间不能用于安排明火饮食店铺的消防惯例，将容易造成油烟和噪声污染，导致肮、乱、差投诉的饮食业统一安排负一层营业，既有效解决了原有在地面上餐饮业对周围民居的污染影响，又妥善保留了士林夜市的百年特色。市政管理部门在对夜市安全的管理上，注重统筹兼顾民众需求与安全的需要。今年2月间夜市一度出现人流拥挤与火警隐患的问题，有关部门仍然充分考虑市民和游客观光的需要，一方面临时增派一批消防车备勤应急，同时加大对地下负一层商业空间设备设施的更新改造，统一安装了中央空调、静电除油烟系统以及管道煤气供应系统，由商城值班室实现24小时统一监控管理。如今的地下夜市，虽然密布有94个大小不一的烧烤饮食摊位，但在络绎不绝的人流经过时基本闻不到油烟味，通风效果比内地大多数城市地面的饮食集市都要好。士林夜市地下空间安全管理的另一个特点是注重对人流量的控制；管理机构在商场的全部出入口显著位置上安装人数计算控制器，实时监控和通报进入商场内的人数，每当进入商场人数达1400人时，就采取只能出、不能进的人流控制措施，有效杜绝因人流拥挤发生推搡、踩踏的危险事故发生。这种以民众需求为导向，以疏导的方式为主的城市地下空间安全管理理念是值得我们借鉴和学习，尤其是在解决广州目前地下空间饮食经营以禁为主的问题方面，可以提供有益的参考。

　　（二）注重营造良好的防灾文化氛围。台湾位于亚欧板块和菲律宾板块交界区，全岛三分之二为山地，多发火山地震，山脉纵贯南北，平原分布西部。岛内不仅气温高、降雨强度大，更有着陡峭的地形、脆弱的地质结构、频繁震撼大地的地震、持续的地壳运动，因此常发生台风、寒潮、干旱、地震、泥石流等各种自然灾害。台湾同时暴露于地震、台风、土石流等三项以上天然灾害的土地面积及面临灾害威胁的人口均高居世界第一。台湾民众在长期抵御各种自然灾害的实践中，逐步形成了一种旨在减少自然灾害的文化氛围，包括对灾害防止,减轻和备灾知识的宣传和引导。不少人把中国传统老祖宗“毋恃敌之不来，恃吾有以待之” 的话奉作防灾减灾的经典提示，深谙只有充分的危机意识与防灾准备，才能控制灾害免于扩大的道理。位于台北市内湖区成功路上的“防灾科学教育馆”，就是希望把防灾教育作为现代每个人所应具备的一门课程，藉由人们生活中的教育养成，教导大众正确地应对当灾害来临时的恐惧与惊慌，以期望能远离灾害所造成生命财产损失。教育馆内除了参考日本等其它先进国家的设计经验外，也特别针对在台湾地区比较容易发生的灾害，用先进的计算机及液压机械台组等方式模拟灾害发生时的状况，分别设有儿童防灾教室、综合评价区、居家防火示范区、通报训练区、风雨体验区、居家铁窗示范区、紧急救护训练教室、地震体验室、缓降机训练区、灭火训练区、烟雾体验室、科技防灾专区、高运量自走式安全梯、多媒体教室等共十六项设施。让民众可以实地的操作及体验，藉此教导民众了解和初步掌握防洪、防震、防火以及防台风等紧急避难技能和知识，力求使教育成为防救灾工作最具经济效益的投资和重要基础。教育馆在宣传危机应对知识时注重实效，地震逃生的 “开、关、躲、跑”四字措施和灭火救援“拉、拉、压”三字要诀，易懂易记，管用实用。教育馆内提供的“家庭危机背包”计划简单易行，平时小小的准备，可能是灾难时的救命草。台北防灾科学教育馆虽不辉煌，但地处城市中心、安静宜人，免费对外开放，特别是中、小学生经过都可进入休息，每天都有中、小学生在学校组织下或自行前来参观学习和体验，他们在完成所有的学习体验科目后，可以向教育馆领取证明，为日后参加校内外社会活动及办理学校住校手续提供参考。我们在防灾科学教育馆时，恰逢一群弱智儿童学生在老师带领下专程前来参观，教育馆的义工讲解员手足舞蹈地为散座一地的孩子们耐心地讲解，让他们嬉笑娱乐中了解各种自然灾害的不同场景以及逃生要领。台湾地区的防灾减灾教育由此可见一斑。

　　（三）社会化防灾减灾专业队伍建设机制走向成熟。1999年9月21日台湾发生的7.3级大地震，造成万余人员死伤，让台湾的民众充分感受地震的威力，引发了全社会对防灾重要性的深思，人们开始检讨建筑物以及脆弱的生态环境的防灾措施，同时也通过对灾难的反省，意识到单靠官方有限的救灾体系和资源，无法发挥最有效的抢救效果。许多热心的社会人士有感而发，志愿组成各种来自民间救灾队伍。高雄市防灾协会就是在这种背景下组建的民间组织之一，其前身为的“九一九社区救难大队”，后考虑有利于通过接受社会资助，减少对官方经费补助的依赖，在有关行政管理部门的积极建议和推动下，改名为高雄市防灾协会，并申请登记为民间团体，主要职能是施行防灾教育、培训救助人员、协助职能部门执行救灾勤务。高雄市防灾协会运作的主要特点一是“会、队”一体。防灾协会有60人，人员即是会员又是队员，由热心公益民间人士组成，每人只要交纳入会费和年费各1000元台币就可以成为会员，会员参与训练、执勤均为业余兼职，他们平时都有自己的职业或生意，参加协会的目的就是秉承“人溺己溺、牺牲奉献”的精神服务社会，在每年完成政府部门专业培训计划并获得资格证后就可参与救灾活动。协会资金来源以民间慈善机构捐款为主，开支范围包括队员勤务服装、器材以及协会成员差旅、茶水费用补贴。二是打破灾种分割，从单项防灾向综合防灾转变。协会过去主要是配合消防部门执行消防勤务，随着社会发展和救灾技能训练水平的不断提高，目前已经发展成为适应多灾种救灾需要的综合防灾减灾救援队伍。三是职能明晰，成绩显著。高雄市防灾协会内部人员按救灾总队编制，下设装备组、通信组和紧急救灾大队，训练和执勤的重点是辅助救灾，注重与官方职能部门协调沟通，力求在执行勤务时角色清楚，不与官方队伍混淆。协会成立十余年间，先后参与了当地发生的那莉风灾、华航空难、72水灾及火灾、车祸、自杀等意外事件救灾、救难勤务数千宗，得到了社会大众和台湾地区、高雄市地方行政长官的高度评价和嘉奖，多次荣获台湾地区以及高雄市当局颁发的民间救难团体评鉴甲等绩优单位奖项。

　　三、几点建议

　　（一）以协会活动为平台，积极拓展广州、高雄两地防灾减灾事务交流。高雄市有近3000平方公里的面积，人口为270多万，属台湾人口密度高且重工业发达的城市。高雄市与XX市同样都是选取木棉花作为市花，两市当局及民间近年有着较为密切友好往来。在这次考察过程当中，通过交流，高雄市防灾协会对XX市民防办考察组介绍的广州学生防灾教育基地建设、利用民防设施和通信设备为城市地下空间防汛减灾服务，以及机动通信专业队伍组建训练、广州民防协会的职能和工作等方面的情况表示了充分的肯定和进一步交流的愿望。双方都认为，两地在防灾减灾领域的宣传教育、综合应急救援体制机制、防灾组织与功能研究、防灾专业队伍建设及技能培训操练、大型防灾演习组织策划、防灾事业产业化发展以及协会工作等多个方面都具有较为广阔的交流前景。高雄市防灾协会的理事长和救灾总队队长在交流中一再表示希望在2013年能够受到邀请前来广州与对口的协会建立经常化、制度化的交流机制。因此，为进一步推动广州、高雄两地在防灾减灾事务方面的相互交流，考虑到成立于2003年的广州民防协会已经具有近十年的工作经验和基础，建议以广州民防协会为主办单位，负责与高雄市防灾协会联系开展两地防灾减灾事务交流工作。

　　（二）创新机制，构建社会参与防灾减灾新格局。广州民防历经将近六十年的发展，在依托城建、化工、交通运输等部门组建和训练群众性防灾专业队伍方面曾经取得较好的发展。然而，随着改革开放的不断深入，由于实行政企分开、政事分开，这些部门原有下属企事业单位的职工基本上都完成了从“单位人”向“社会人”、 “社区人”的转变，原有城市防灾管理格局中依托部门单位组建群众性防灾队伍的条件已经不复存在。在这种条件下，由民防部门使用财政资金专门组建、维持一支队伍，或选定某一个企事业单位承担防灾专业队的组建训练责任，都难以做到可持续发展。因此，作为政府应对战争和自然灾害的职能部门，民防部门在构建战时应战，平时应急的防灾减灾机制方面仍然面临着进一步改革的任务。在这方面，高雄市防灾协会的实践可以为我们在推动防灾减灾救援服务社会化方面提供有益的参考。

　　为了适应市场经济发展条件下构建防灾多元治理格局的需要，结合广州目前发展阶段的实际，建议从以下几个方面考虑建立一支可以由民防部门直接掌握的防灾减灾专业队伍。一是利用民防协会在资源汇集、社会沟通、专业化程度和运作效率方面的优势，以现有市民防协会为平台，组建民防救灾专业队组织，由协会成员的企事业单位动员内部职工以志愿者身份加入民防专业队，并视条件成熟的情况逐步向各区延伸和对全社会开放。参考高雄市防灾总队及香港民安队的做法，队员活动以业余兼职为主，每年定期参加协会领导下的民防专业队整组训练，队员利用工作时间参加专业队整组训练及执行勤务的工资、补贴由所在协会成员单位承担。二是明确民防主管部门职责，主要是制定下达专业队整组训练标准和年度点验计划，通过行政合同和政府采购防灾减灾服务的方式，明晰专业队在整组训练和灾害应对中的责任、权利和义务，以实现民防主管部门对专业队的和有效指挥。三是引导和支持民防协会和防灾减灾专业队组织加强与港、澳、台地区及对外防灾减灾领域的专业交流，不断扩大创新防灾减灾社会参与机制与多维救灾机制的视野，努力提高防灾专业素养和技能训练水平，打造一支适应新型城市化发展需要的防灾减灾专业队伍。

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