检察建议的法律依据

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检察建议的法律依据

提出检察建议是我国检察机关长期以来开展的一项工作，然而理论界一直对检察建议有没有法律依据，以哪些法律规定是检察建议的法律依据等问题存在较大争议。这种争议的存在导致实践中检察建议往往不被相对方所认可，影响了检察建议作用的发挥。有鉴于此，笔者试就检察建议的法律依据问题进行探讨，以期对理论和实践有所裨益。

一、关于检察建议法律依据的几种观点

关于检察建议到底有没有法律依据，学界存在一定争议。主要有肯定与否定两种观点。

肯定论者认为，宪法第129条关于检-察-院是国家法律监督机关的规定，民事诉讼法第14条关于检-察-院有权对民事审判活动实行法律监督的规定，都隐含有检察机关可以提出个案再审检察建议的意思。检察官法第33条关于奖励检察官提出检察建议的规定，更是以法律的形式明确肯定了检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种方式。最高人民检-察-院颁布的《人民检-察-院民事行政抗诉案件办理规则》(以下称《办案规则》)和最高人民法院颁布的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》(以下称《纪要》)，以司法解释的形式对个案再审检察建议的监督方式予以了明确，更是民事再审检察建议的直接司法解释依据。 [1]也有学者认为，目前实施检察建议的法律依据主要是人民检-察-院组织法第4条和刑事诉讼法第2条的原则性规定。[2]

肯定论者中还有学者认为，刑事检察建议有法律依据，而民事、行政检察建议则没有法律依据。其认为刑事检察建议在刑事诉讼法中有明确规定。刑事诉讼法第165条第2项规定，检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查，提出检察建议的，法庭可以延期审理;第174条第1项规定，对依法可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚、证据充分，人民检-察-院建议适用简易程序的，人民法院可以适用简易程序。这些条文都是刑事检察建议的直接法律依据。而民事行政检察建议则没有明确的法律依据。宪法、人民检-察-院组织法、检察官法、民事诉讼法及行政诉讼法等相关法律均未规定检察机关具有民事行政检察建议的职权。而仅有的依据是最高人民检-察-院制定的《人民检-察-院民事行政抗诉案件办理规则》，该规则只能算是检察解释，其内容却又超出法律明确授权范围，因此对法院而言其法律效力大打折扣。[3]

否定论者认为，把人民检-察-院组织法第4条和刑事诉讼法第2条的规定作为检察建议的法律依据有点牵强附会。检察官法第33条第2项对提出检察建议成绩明显给予奖励的规定，结合其他条款来看，只能认为是鼓励积极提出检察建议，并不能得出检察建议具有法律依据的结论。因此，现行法律并没有就检察建议作出明确规定，更没有就检察建议权行使的具体问题进行详细的阐述。[4]

另有论者尝试从一个新的角度去论述检察建议的合法性，其认为行使公权力必须有明确的法律依据，这是国家为了防止公权力的恣意扩张对其他权利造成损害，是为了建立一个和谐、制约的权利秩序。但是，当一个权利主体能“容忍”另一种权利的“侵害”，而“自愿”接受另外一种权利的制约时，对他人权利的侵害便丧失了“非法性”。这种非法的、对他人权利的侵害，便转化成为社会默认的一种权利形式。司法实践中被建议单位接受检察建议，意味着已经默示地承认了检察机关有发出检察建议的权力，并自愿地接受检察机关的法律监督。[5]

从上文论述中可以看出，以上几种观点中涉及到可能成为检察建议法律依据的主要有以下法律规定：(1)宪法第129条的规定;(2)民事诉讼法第14条的规定;(3)刑事诉讼法第2条的规定;(4)人民检-察-院组织法第4条的规定;(5)检察官法第33条的规定;(6)刑事诉讼法第165条第2项和第174条第1项的规定;(7)《人民检-察-院民事行政抗诉案件办理规则》的相关规定;(8)《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》的相关规定。要探讨检察建议的法律依据问题，就必须分析上述法律规定是否是检察建议的法律依据。

二、关于检察机关的任务或法律监督权的原则性规定能否成为检察建议的法律依据

我国宪法第129条规定:“中华人民共和国人民检-察-院是国家的法律监督机关。民事诉讼法第14条规定:“人民检-察-院有权对民事审判活动实行法律监督。”这两条只是关于检察机关法律监督机关性质和检察机关审判监督权的原则性规定。类似的规定还有人民检-察-院组织法第1条、刑事诉讼法第8条和行政诉讼法第10条。人民检-察-院组织法第1条规定人民检-察-院是国家的法律监督机关;刑事诉讼法第8条则规定人民检-察-院依法对刑事诉讼实行法律监督;行政诉讼法第10条规定人民检-察-院有权对行政诉讼实行法律监督。

上述法律条文虽然规定了检察机关是国家的法律监督机关，有权对民事审判、刑事和行政诉讼实行法律监督，但并没有明确规定检察机关有检察建议权。那么我们能否认为，既然检察机关是国家的法律监督机关，其有权对民事审判、刑事诉讼、行政诉讼进行法律监督，其当然也有权选择法律监督的方式，可以采用检察建议的方式进行监督呢?显然是不行的，公权法定是现代法治的一项基本原则，检察机关法律监督权作为一种公权力，其行使的程序、方式、产生的法律后果都应该是法定的，检察机关只能严格按照法律规定来行使法律监督权，而绝不能超越法律规定的范围，检察机关更没有权力去创造一种新的法律监督方式。因此，法律关于检察机关是法律监督机关以及检察机关拥有法律监督权的规定并不能成为检察建议的直接法律依据。也正因为如此，第一位肯定论者也只是提出上述法律条文的原则性规定“都隐含有检察机关可以提出个案再审检察建议的意思”，而没有直接提出这些法律条文就是检察建议的法律依据。

那么人民检-察-院组织法第4条的规定和刑事诉讼法第2条的规定能否成为检察建议的法律依据呢?人民检-察-院组织法第4条规定：“人民检-察-院通过行使检察权，镇-压一切叛国的，分-裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一,维护无产阶级专-政制度,维护社会主义法制，维护社会秩序，生产秩序，工作秩序，教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利，民主权利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。人民检-察-院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”刑事诉讼法第2条规定：“中华人民共和国刑事诉讼法的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，以维护社会主义法制，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。”

从上述规定来看，人民检-察-院组织法第4条只是原则性地规定了检察机关通过行使检察权和开展检察活动所要完成的任务。刑事诉讼法第2条只是规定了刑事诉讼法的任务。从上述两条根本无法得出检察机关拥有检察建议权的结论。因此，上述法律条文也不能成为民事检察建议的法律依据。

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