欧美环评制度改革经验借鉴

欧美环评制度改革经验借鉴

　　近年来受我国生态文明体制改革、政府简政放权、环境管理制度调整、信息公开和公民环境参与意识增强等因素的驱动，环评制度也面临着新一轮的优化和完善，欧美环评制度改革的经验和做法值得参考和借鉴。

　　欧美环评制度改革的经验

　　近年来，欧美国家政策、规划和项目环评各层次的侧重和关系已经逐步厘清。欧美国家将环评作为公众参与和决策的工具，而逐渐弱化环评的审批功能。

　　欧美环评制度改革发展主要有以下几点经验：

　　第一，明晰政策、规划和项目环评的层次体系。

　　国际上环评一般分为战略和项目两个层次，其中项目环评开展的时间最长，体系较为完善，而战略环评开展时间较短。近年来，欧美国家逐渐将战略环评区分成政策环评和规划环评两个层次，政策、规划和项目环评各层次的侧重和关系已经逐步厘清。规划环评的对象一般含有多个具体项目，评价未来5年~10年的规划;而政策环评的对象一般不涉及具体项目，评价时间尺度更长的政策文件、区域或行业发展战略等。欧盟在制修订《环境影响评价指令》《战略环评指令》时，都需要根据《更好的管理》导则进行政策环评。政策、规划和项目环评在制度设计上就联系了起来。

　　以建设一个千万吨级炼油项目为例，政策环评主要讨论的是能源政策的环境影响和合理性，也就是与其他能源替代方案对比，是否需要这个炼油项目。规划环评主要是比选项目的规模、选址和布局(包括原油码头、管道、成品油市场等的布局)，选择出一个适宜的项目方案。而项目环评主要是论证生产工艺的先进性、环保措施的有效性等，对于欧美发达国家来说，也就是要论证项目的环保水平是否为国际一流。当然，政策、规划和项目3个层次有时无需绝对分割。例如，荷兰在实践中就采取灵活的方法，有时将特定政策和规划环评、规划和项目环评合并进行。

　　第二，提高项目环评效率与纳入新兴议题并重。

　　近年来，欧美在环评制度改革特别是在项目层次上，非常注重提高效率。例如，美国在环评制度改革中，探索制定豁免目录，将没有重大资源环境影响的项目及时列入目录，以减少不必要的环评工作，目录也会定期更新。因为美国除了联邦机构需要遵照《国家环境政策法》执行环评制度外，各州也制定了各州的环评法律法规。虽然联邦和各州的环评规定大体一致，但存在管理要求和流程不一致等问题。为此，美国联邦积极与各州协调，对比联邦和州的法律法规，已经与20个州完成了环评制度的对接与整合，解决了项目重复环评的问题。

　　在提高环评制度效率、为项目环评减负的同时，欧美环评也积极纳入新兴议题，以应对新的环保形势。例如，美国近年来逐渐将气候变化、灾害、环境正义、入侵物种、生态系统服务等纳入环评导则;欧盟也开始将环境健康、气候变化、生物多样性等纳入环评。

　　第三，突出环评作为公众参与工具的本义。

　　环评是辅助决策的预测性工具，具有不确定性。因此，欧美国家对于环评的本质认识是将其作为公众参与和决策的工具，而逐渐弱化环评的审批功能，即弱化政府对项目环保的“背书”。例如，在战略环评中，欧盟规定了多个公众参与机会，包括战略环评和报告书形成阶段、战略决策阶段、战略实施监测阶段等，同时对公众参与的对象和方式提出了详细要求。

　　除了在环评法规方面的细化外，欧美还通过法院诉讼强化其公众参与效果。例如，荷兰环境评价委员会以法院对其环评报告评估意见的支持率，作为评估质量的评价标准之一。

　　第四，环评与许可证制度相互融合。

　　作为固定源的环境管理制度，排污许可证逐渐在全球各国推广。因为是对同一项目的两个行政许可，欧美国家也在推动两个制度的融合，既保证制度的有效性，也减轻行政负担。

　　欧美环评与许可证制度都有较好的衔接。美国《国家环境政策法》规定，联邦机构如果要开展可能显著影响环境质量的活动，需要事先进行环境影响评价，而发放排污许可证，就属于显著影响环境质量的活动，因此两者在制度上是相互连接的。需要注意的是，美国联邦环评是联邦机构的内部管理程序，评价对象是联邦活动(例如联邦资助的工程、发放排污许可证等)，审批者是这个联邦机构的首长。而排污许可证的申请者是企业等排污单位，发放许可证的是环保管理部门。

　　欧盟规定政府机构在评估许可证申请时，要使用环境影响评价的结果，在发放许可证中，要纳入环境影响评价中的环保措施。以荷兰为例，项目申请者一般同时报送环评报告和许可证申请材料，分别由两个组(可能是不同的环保机构)审核。两个组会相互校对，期间可能要求项目申报单位修改环评报告或许可证申请材料，直到两者都通过。在通过后，政府机构会发布类似“某项目环评通过，可以开始申请许可证”的通知，之后项目单位获得许可证并开工建设。需要注意的是，环评通过的通知并不属于行政许可，只有综合环境许可证才是申请者持有的行政许可。