中国PPP出现的10个问题

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中国PPP出现的10个问题

　　由于对PPP的操作理念和目标定位存在分歧，对PPP作为促进城市建设及融资创新工具的具体操作存在不同理解。同时，由于我国PPP制度顶层设计不完善、投融资体制改革不到位、政府职能转变滞后、社会资本投资权益保障制度缺失、政策及法律体系不完善、部门之间缺乏统一有效的协调机制、项目参与各方信用履约机制不健全、专业咨询服务能力不足等原因，使得PPP模式在新型城镇化建设中的推广应用存在各种苗头性、倾向性突出问题，应该引起高度关注。小编带大家看看中国PPP出现的10个问题!

　　中国PPP出现的10个问题 1

　　1PPP引进的社会资本属于股权投资，还是属于各种名目繁多的事实上的明股实债?

　　我认为无论怎么强调PPP的治理能力、管理能力，PPP首要的功能还是融资功能。由于PPP融资所具有的特殊性，才衍生出这种模式所具有的促进改革、机制创新等辅助功能。PPP融资的典型特点是有限追索或无追索项目融资，项目融资不同于企业融资、政府融资，它关注的不是目前的实力和水平，而是关注项目未来的现金流量水平。但由于我国特许经营模式未来使用者付费的市场容量、收费机制、排他性机制等不明确，政府付费也存在着政府的换届和信用等问题，使得对PPP未来十年、二十年，甚至三十年的长期现金流量的预期困难，没有信心，所以在这种情况下进行股权投资很困难，这就导致PPP从一种股权投资演变成一种必须给出合理回报水平，而且在一定时期之内地方政府必须接手的投资模式。这样有一定的回报、一定的期限的融资方案，名义上是股本投资，实际上是债务投资，目前实际操作中已经演变成各种名目的明股实债。

　　2PPP引入社会资本是进行长期投资，还是过桥融资等各种类型的短期融资行为?

　　目前我国PPP最主要的参与主体，一是施工企业，二是各类基金投资人。施工企业追求的是短期的施工承包利润，而各种各样的基金投资者追求的是短期的财务回报。所以，PPP模式在事实上演变成各种类型的短期融资创新方式。

　　3我国推广应用PPP模式的目的，是为了实现地方政府去杠杆，还是为各种加杠杆提供创新工具?

　　我国本轮大力推广应用PPP模式的目的，是为了解决地方平台公司的债务风险问题，它是一种去杠杆的重要工具，但是目前在实际操作过程中，却把PPP作为地方政府加杠杆的一种有效工具。因为在PPP模式下资本金可以由社会资本来出，债务资金可以通过实力雄厚的国有企业去进行融资。股权融资虽由社会资本出资，但实际上是明股实债，债务资金要找当地平台公司进行接盘，最后都要转化为地方政府的或有负债。作为人民的政府，对各种支出责任或有负债不可能置之不理，使得去杠杆成为了一种加杠杆的有效方式，而且大家用的不亦乐乎。

　　4引入PPP模式的目的是为了动员民间投资参与市政基础设施建设，还是套取各种名目的财政资金补助的创新工具?

　　PPP项目融资的本意，是政府的财政资金从项目的前期投资退出，不论是法国的特许经营还是英国的PFI，强调的都是私人部门融资，二者的区别在于私人融资的回报机制不同，前者是使用者付费，后者是政府根据私人部门参与PPP项目运作的实际绩效，通过购买服务的方式进行付费。政府从项目前期投资中撤离的原因，一是财政缺乏资金，二是政府即便有资金，但由于使用效果差而转由私人融资。我国PPP模式的操作情况完全相反，我们最大的印象就是政府特别有钱，以各种政府文件对PPP项目给于各种财政奖励和优惠政策。各级地方政府及企业在巨大的政策诱惑下，将各种项目包装成PPP项目，使得PPP成为申请政府各种财政资金补助、政府资金投入的有效方式，这就变相激励大家把各种不适合采用PPP模式的项目都包装成假PPP，甚至以国家的.名义强制推广应用PPP模式。这种现象在我国当前非常流行。

　　5开展PPP项目运作的目的是为了严格地方政府预算管理，还是为了突破预算约束提供具体手段?

　　这一轮大力推广应用PPP模式，是在新的预算法颁布实施之后。按照新的预算法，地方政府不得以平台公司的名义进行变相融资，只能通过发行地方政府专项债券的方式进行负债融资。我国的PPP模式强调地方政府可以和其下属的平台公司以PPP的名义进行合作，地方政府也可以与其下属的国有企业、事业单位等以PPP的名义进行合作，再配合以各种形式的明股实债及地方平台公司兜底等操作方式，使得PPP模式成为有效突破新颁布的预算法对地方政府的预算各种管理限制，并以各种各样的创新方式增加地方政府的负债，有效突破了对地方政府负债进行限制的相关制度文件规定。

　　6推广应用PPP模式的目的是为了提高公共服务供给的质量和效率，还是为了将非专业的机构培育成专业性的运营公司，并回避公共服务的专业性供给模式?

　　从政府公共管理的角度看，引入PPP模式的目的不能简单停留在融资方面，而是将其作为供给侧结构性改革的重要手段，是为了提升公共服务供给的质量和效率。也就是说，PPP模式的应用，非常重视公共服务的运营机制和能力。现在我国的PPP的主要参与主体是建筑承包商、各种财务资金投资人，他们并不具备真正的运营能力，而且专业性的运营能力不是短期内能够培育出来的。我国推广应用PPP模式，将大家的注意力都引导到如何参与融资及承揽施工任务方面，而不是关注专业运营，也许这个问题目前还不突出，几年之后我们会发现现在已经上马的PPP项目将面临着很严重的专业化运营问题。这个问题将会很快出现，大量PPP项目违约事件不断爆发，将会对我国PPP项目的顺利推进产生重大影响。

　　7PPP模式强调公平竞争择优选择合作伙伴，还是为了躲避正常的公开招标程序?

　　PPP强调的是一种市场化的项目运作模式，强调通过公开公平竞争选择社会投资人及各种专业机构，应该按照招投标法的规定进行公开招标。但是，由于目前的PPP作为政府购买服务的一种工具，要求必须纳入政府采购的框架体系。在政府采购的五种方式中，一些采购方式的竞争属性很低。一些希望承担工程施工任务的企业，通过PPP模式成为了社会投资人，按照两标并一标的规定，可以不走公开竞争性招标程序，躲避了工程承包市场红海的严酷竞争，能够有效承揽相关工程并赚取施工利润，这种现象目前也很普遍。

　　8我国推广应用PPP模式的目的是为了优化公共治理结构，还是为了维护部门利益而各自为政，缺乏协调配合?

　　引入PPP模式的目的，是为了优化治理结构，推动国家治理体系改革，但是目前各部门在推广应用PPP模式的过程中，我们看到部门之间相互协调、相互配合、各司其职这样的一种健康的公共治理体系没有呈现出来，而且大家也不是很关注。这与推动PPP模式在我国应用的目标导向明显背离。

　　9PPP项目是强调科学决策，还是演变成为可批性研究的创新形式?

　　PPP强调让专业的人做专业的事，要求优化SPV的治理结构，使得SPV能够对提供公共产品和公共服务切实负责。但是，我国PPP模式的推广应用中，引导大家不是对公共服务的供给负责，而是要求社会资本具体承担设计、施工、运营、维护等具体任务。施工企业为了承揽施工任务，要被迫成为社会投资人，而且还要成为一个专业性的运营商。对于一些专业技术水平较高，但本应轻资本运营的专业运营商，为了能够获得运营任务，却被迫要求成为社会资本投资商。我国目前的PPP模式运用实践中，似乎特别害怕让专业的人干专业的事，鼓励非专业的人干专业的事。PPP项目方案的设计，更是鱼目混珠，专业性水平得不到基本保障。

　　10我国引进PPP模式的目的是为了推动深化改革，还是为了维持落后体制，成为躲避深层次改革的拖延工具?

　　我国引入PPP的目的，是为了推动公共治理的深层次改革。公共服务的供给，理论上主要有三种方式，除PPP模式之外还有两种非常重要的方式，一种是由公共部门直接提供公共服务，这是世界各国公认的公共服务的主要提供方式，也是一种经典的方式，专业化的公共机构，同样能够做到信息透明、成本降低、效率提供。这种方式的有效运用，必须推动公共部门的改革。必须明确，公共部门提供公共服务的方式，不属于PPP模式。但是，我国却通过大力推广应用公-公合作的方式，将其视为PPP模式。于是，以PPP模式进行假PPP的推广应用，使得公共部门自身改革的努力已经不再为大家所关注。

　　第二种方式，就是采用完全市场化的方式，将一部分公共服务的提供完全推向市场，政府不参与具体的项目，而是通过制定政策、规划、准入标准，让各类企业，尤其是民营资本，按照市场规则进行独立经营，推动基础设施和公共服务领域的市场化改革，这种模式同样不属于PPP，而且是市场化改革的重要方向，但是目前却以PPP的名义拖延进行深层次市场化改革，要求政府这只手以特许经营协议或政府购买服务协议的方式继续伸入到具体项目的运作活动之中。所以，目前的PPP模式成为拖延基础设施和社会事业投资建设领域深层次改革的重要工具，我们不能回避这个问题。

　　中国PPP出现的10个问题 2

　　一、政府监管意识薄弱，履约管理流于形式

　　部分地方政府对 PPP 项目的监管定位模糊，仍沿用传统行政干预思维，对合同核心条款的履行缺乏实质性把控。如海拉尔区某 PPP 项目审计中发现，实施机构未对项目公司变更联合体成员、未提交履约担保金等违约行为采取有效措施，导致政府权益受损。更有甚者因监管团队专业能力不足，对项目建设标准、运营质量的`核查流于表面，无法及时发现隐蔽性问题。

　　二、专业服务体系不完善，前期决策支撑不足

　　PPP 项目对咨询、法律、财务等专业服务需求强烈，但当前市场存在显著短板：咨询机构普遍经验匮乏，部分机构因缺乏实操案例，无法提供符合项目特性的风险评估方案；政府方因专业知识欠缺，难以判断咨询服务质量，导致前期需求研判、风险分担设计等关键环节存在漏洞。某城际铁路项目因前期客流预测缺乏科学模型支撑，通车后实际客流量较预期下降 30%，直接冲击收益平衡。

　　三、政策法律稳定性不足，风险传导效应显著

　　PPP 项目周期多为 10-30 年，但相关政策调整频繁，导致项目合法性与收益逻辑面临不确定性。例如财政补贴政策收紧、环保标准升级等变动，可能使已签订合同的合规性与经济性失衡；地方政府因行政换届、财政压力等因素，存在拖延支付服务费甚至违约的情况，某污水处理 PPP 项目就因地方财政紧张，政府付费延迟超 18 个月。

　　四、市场风险预判不足，商业可持续性存疑

　　项目前期市场调研流于形式，对需求波动、竞争格局等研判不足成为普遍问题。旅游景区配套酒店 PPP 项目因未充分考虑区域同类项目竞争，开业后空置率超 40%；城市公共自行车项目则因共享单车技术冲击，使用率骤降导致运营亏损。同时服务定价机制僵化，无法应对原材料涨价等成本波动，进一步加剧收益失衡风险。

　　五、融资结构单一，资金链稳定性差

　　多数 PPP 项目过度依赖银行贷款，融资渠道狭窄导致成本高企与期限错配问题突出。某产业园 PPP 项目因开发商违约引发银行抽贷，后续融资停滞造成资金链断裂；部分 20 年期项目采用 5 年期短期贷款，再融资时面临利率上行压力，融资成本较初始阶段增加 2-3 个百分点。此外，社会资本资本金到位率低的问题频发，海拉尔区某项目即存在资本金未及时足额到位的情况。

　　六、建设运营管理粗放，质量与效率双低

　　建设阶段工期延误、质量缺陷问题时有发生：某隧道工程因地质勘察不充分延期 1 年，某桥梁项目因偷工减料需全面返工。运营阶段则因管理能力不足、技术落后导致效率低下，某污水处理厂因运营方缺乏专业团队，处理成本超预算 20%；充电桩项目因未预留技术升级空间，在快充技术普及后设备使用率不足 30%。

　　七、社会资本资质良莠不齐，履约能力存隐忧

　　招投标环节对社会资本的资质审核与履约能力评估不够严格，部分企业通过低价竞标获取项目后，因技术实力不足、资金储备短缺导致履约困难。更有项目公司擅自变更联合体成员，新成员资质无法满足招标文件要求，却未受到有效约束，直接影响项目实施质量。同时缺乏常态化退出机制，低效运营项目难以实现主体更替。

　　八、公众参与不足，社会风险化解滞后

　　项目规划与实施过程中忽视公众诉求，易引发邻避效应与舆论争议。某垃圾填埋场 PPP 项目因未提前开展民意调查，施工遭周边居民强烈反对被迫停工；某 PPP 医院因收费标准不透明引发负面舆情，经媒体放大后损害公共服务公信力。信息公开机制不完善，公众无法及时获取项目进展、收益分配等关键信息，进一步加剧信任危机。

　　九、绩效评价体系缺失，激励约束失效

　　多数项目未建立全生命周期绩效管理机制，绩效评价指标设计粗放，与政府付费、使用者付费挂钩不紧密。海拉尔区审计建议中特别指出，需构建 “事前设定目标、事中跟踪、事后评价” 的完整体系，而当前实践中普遍存在评价流于形式、结果未有效应用的问题，导致社会资本缺乏提升服务质量的动力，政府也难以依据绩效调整付费标准。

　　十、风险分担机制失衡，权责界定不清

　　合同中对政府与社会资本的风险分担约定模糊，常出现 “风险向弱势方倾斜” 的现象：政策变动、需求不足等系统性风险多由社会资本承担，而建设质量、运营效率等经营性风险却变相转移给政府。某燃气 PPP 项目因气源价格上涨导致亏损，因未约定风险共担条款，最终由政府全额补贴造成财政压力陡增。这种失衡状态既损害社会资本积极性，也加重政府隐性债务风险。

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