分析三农问题的起因和解决方法

　　“三农”问题是关系到中国整体现代化目标能否实现，我国人民能否真正步入小康社会进而进入富裕社会的核心问题，值得我们长期关注和重视。改革开放以来，党和国家采取了一系列措施解决“三农”问题，但由于各种复杂的原因，“三农”问题至今没有得到根本性的解决。因此，要切实解决“三农”问题，首先就必须对“三农状况”有一个准确的认识和分析，在此基础上，探讨解决“三农”问题的有效措施并积极实施，从而实现城乡的协调发展。

　　一、当前“三农”存在问题及其严重性

　　（一）“三农”存在的突出问题

　　1.农民负担仍然很重

　　国家从2000年开始进行农村税费改革试点，农民除交纳农业税和农业税附加外，不再承担其他任何收费，2004年又宣布5年内取消农业税，2006年全部取消农业税。这在一定程度上极大地减轻了农民负担，但并不意味着农民负担重的问题就彻底解决了。

　　农业税减免后，地方政府还面临着一些难以解决的问题：县乡财政减少，财政收入与支出的差距变大；农民收入增加存在不确定因素；农村公益事业建设面临冲击。减免农业税之后，可极大地减轻农民负担，但在乡镇财政无法充分满足公益事业建设资金需求的情况下，农村公益事业的发展将举步维艰。除此以外，国家财政支出历来向城市倾斜，而忽视了农村的公共产品和公共服务的提供，忽视农村基础设施建设的投资，致使本来应该由国家财政负担的如教育、卫生、基础设施建设等费用由农民承担。因此，我们必须认识到，如果国家不调整财政支出政策，不把该由国家财政负担的项目承担起来，农民的负担依然很重。

　　2. 农民收入增长缓慢，城乡差距、东西部差距继续扩大

　　建国以来农民的收入有了较大幅度的提高，1949—2000年，农村居民人均纯收入由44元提高到2253.4元，提高50倍。[1]但是在多年国民经济维持7%—8%的较高增速状况下，在城镇居民收入和生活水平大幅提高的情况下，农民收入增长缓慢问题愈加突出。“九五”以来，尽管党中央把农民增收当作头等大事来抓，出台了一系列政策措施，但收效甚微，农民增收缓慢，农民收入增幅大大

　　低于同期城镇居民收入，且呈逐年下降的态势。到2001年，如果把城镇居民享受的福利待遇计算在内，城乡居民的收入比大致是5：1，而且，这种差距呈现扩大化趋势。同时，农村的地区差距也是非常大的，1990—2001年，东部地区国内生产总值占全国的比重由47.9%上升为66.1%，中西部地区的国内生产总值则由52.1%下降为33.9%。[2]农民收入增长长期滞缓，东西部差距和城乡差距的持续扩大，已严重地影响整个国民经济的健康快速发展。

　　3. 农村社会事业发展严重滞后

　　（1）农村义务教育投入格局与中国当前的整体财政格局不相适应。

　　总体来看，中国农村义务教育的投入是不断增加的。但是，国家财政预算内农村义务教育投入严重不足。长期以来，我国政府间教育投入形成了以下格局：中央和省级的教育投入主要用于高等教育，较少用于基础教育；基础教育投入的职责基本上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入主要由县乡政府承担。中央和省级政府对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。我们应该看到，对于这种格局，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制在加重了基层政府和农民负担的同时，在客观上也制约了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。2001年6月国务院公布了《关于基础教育改革与发展的决定》，明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一发放。后来，中央又进一步强调指出，农村义务教育要实现从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主到以县为主两个重大转变。这种转变对解决当前农村义务教育发展面临的突出问题发挥了重要作用。但也应看到，中西部地区相当一部分县、市，经济发展水平不高，财力薄弱，基本上是“吃饭”财政，由县级政府负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。

　　（2）农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本的医疗保障。

　　我国许多地区乡村卫生服务机构设施条件差，经济效益较差，难以吸引高素质的卫生人员。政府卫生预算支出在城乡之间的分配极不合理。由于农村公共卫生服务资金不足，许多公共卫生服务项目必须通过收费弥补服务的成本，影响了计划免疫、妇幼保健等公共卫生项目的开展，导致近年来部分地区儿童计划免疫任务不能完成等问题。一些农村地区职业病和环境污染所致疾病明显上升，对农民健康造成新的威胁。目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。由于缺乏医疗保障体系，农民的医疗费用大幅度上升，明显超过了农民的承受能力。农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。

　　（3）农村的社会保障制度不够完善，很多社会保障项目基本没有建立。

　　长期以来，我国的城乡社会保障制度处于分割状态。在城镇，我国已初步建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还很薄弱。农村目前还是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式，农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，除养老保险和医疗保险在一定范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。

　　4. 农村剩余劳动力转移

　　在我国，农村人口占据总人口的绝大多数。我国农村人口多，但可耕地面积少，且随着工业化和城市化的不断推进，可耕地面积还在不断减少。由于一家一户的自然经济的耕作方式，农业科技含量低、现代化程度低，导致农业生产的效益不高，农民仅依靠从事农业生产很难养活全家老小的生计，因此，从事其他行业、外出打工也就成了农民的必然选择，这实际上就是农村剩余劳动力的转移这样一个社会大问题。

　　但就当前看，有许多因素制约着农村剩余劳动力的转移，我们必须正视这些问题的存在并采取措施着力解决这些问题，才能使农村劳动力的转移取得更大成效。具体制约因素包括以下几方面：一是城乡二元结构制度的制约。虽然随着市场经济体制的逐步建立，对农民就业和流动的束缚逐渐减少，城乡二元结构对农村人口流动仍存在许多障碍。二是外来人口对本地劳动力转移的冲击。外来人口对工资的要求低，苦脏累的活都干，因此，企业主往往选择这些外来人口做工，使本地的人员就业造成一定压力。三是农村劳动力文化程度低，技能单一，给就业造成了一定困难。目前，我国农村绝对剩余劳动力至少有1.5亿，青壮年农民中有1/4的文盲和半文盲。滞留在农村的劳动力以文盲和半文盲、老弱病残为主，转移这部分劳动力难度较大。

　　5. 农业增长面临需求约束，农业劳动生产率比较低

　　近些年中央一直号召大力调整农业结构，而对于农民来说，就出现了“种啥啥多，卖啥啥贱”。造成这种状况的深层次原因是农业增长开始面临需求约束。自20世纪90年代以来中国城乡居民的恩格尔系数急剧下降，这必然会在整体上影响农产品需求的扩张。农业的需求约束除了受长期的消费结构的变化影响以外，还受短期的经济周期性波动的影响。近几年大量工人下岗，农民的收入下降，他们对农产品及其加工品的需求就会受到影响。农业一旦进入了消费需求约束的阶段，农业政策制定就面临着两大难题：第一个难题是通过增加农产品的产量来增加农民收入会变得越来越困难；第二个难题是通过提高农产品价格来提高农民收入的潜力也会越来越小。

　　除此之外，我国农业的劳动生产率还不高，农业抵御风险的能力还很差，相当程度上还是靠天吃饭。农业的科技水平还比较低，大部分地区还是传统农业，农业科技队伍比较薄弱，农业基本建设近年来受到很大削弱。

　　（二）“三农”问题对整个社会经济发展的影响

　　“三农”出现的这些问题，必然会对整个国民经济和社会的发展产生负面影响。具体可以概括为以下几方面：

　　1. 对整个国民经济协调发展的影响

　　由于我国农村人口众多，而农业劳动生产率又低，导致人均收入水平低，受教育程度低，而这些反过来又造成农业技术水平低，生产率低，这样就陷入了了一种恶性循环。工农业是国民经济的两大重要生产部门，农业长期滞后于工业的发展，整个国民经济就不可能协调发展。强大的工业是不可能建立在贫弱的农业基础之上的。

　　2. 对国民经济发展速度和国家经济发展水平的影响

　　农业的发展速度上不去，农村穷，农民苦，就不可能形成旺盛的社会需求，缺乏需求推动的生产是持久不了的。我们可以设想，如果我国农村居民的消费水平能够达到城市水平，或者只要能够达到城市居民消费水平的一半，那么我们的市场容量就要扩大几倍或者更多。那么我国的经济发展速度就会上几个台阶，整个国家的经济发展水平也就会得到很大提高。

　　3. 对社会发展的影响

　　“三农”问题的出现如不及时得到解决，必然会使城乡差距拉大。这种城乡差距会引起越来越强烈的不公平感，而这种不公平感积聚起来会引发严重的社会问题，影响全社会的安定。同时，也会影响我们现代化的进程。

　　二、“三农”问题产生的原因

　　“三农”问题并不是一个全新的问题，而是一个历史遗留问题，它的产生既有历史的原因，也有后天政策的失误。

　　（一）历史原因

　　中国历史上是一个农业大国，在封建土地所有制的情况下，地主经济和小农经济并存。小农经济以一家一户为单位，维持着简单的再生产。近代以来，随着资本主义的侵入，小农经济逐渐瓦解。但是直到解放前，中国的农村还是处于小农经济的阶段，从而形成了封建经济与资本主义经济，传统农业与近代工业，传统农村与少数较繁华的工商业城市并存的二元结构。在这种二元结构中，城乡之间的关系实质是剥削被剥削的关系，是压迫与被压迫的关系，城乡之间的交换是不等价交换。剪刀差的不断扩大，使农民创造的大量财富流入城市的资本家手里，不断增加的人口与有限的耕地形成尖锐矛盾，战乱和自然灾害的不断发生，使农村经济凋敝，大量的农民破产，外出谋生。农村的.经济长期处于停滞状态。

　　（二）制度和政策的原因

　　新中国建立以后，为了尽快摆脱贫穷落后的状态，我们决定走工业化的道路，优先发展重工业。走这样一条路就需要资金，除了当时一些友好国家的支援，我们主要通过内部积累，而内部积累就只能是农业提供。在以后的相当长的时间内，我们主要通过从农业、农村、农民索取来实现资金的积累。应该说，走优先发展重工业的道路，使我们在一个比较短的时间内，建立了一个初具规模、门类齐全的工业体系和国民经济体系，取得了举世瞩目的成绩。为我们后面的发展打下了比较好的工业基础。但也无可否认，这条道路以损害农业的发展为代价。它挤占了用于农业的资金，压缩了人民的消费特别是农民的消费，阻止了农民向工业领域的转移，造成了农村大量的隐性失业。使中国经济的二元结构的特征日益明显。

　　这种城乡二元结构后来因一些政策失误而不断的得到强化。其中最为突出的是城乡分割的户籍管理制度，升学和就业的制度，社会保障制度等。

　　首先是城乡分割的户籍管理制度。这种管理制度将人们分为农业和城市人口，两者之间有严格的界限。农转非的途径也很少。为了转成非农业人口，为了离开农村，贫穷的父母可以节衣缩食供养孩子读书，孩子也可以几次三番地参加升学考试。这种分割的户籍管理制度，人为地造成了不少两地分隔，影响了工作的效率，浪费了国家的资金。这种户籍制度尽管在保持城乡秩序的稳定上，在社会治安的维持上起到了重要作用，但是这种制度阻碍了劳动力的转移，人为地把城乡分为两个不同的世界，把城乡、工农这种二元结构固定化，从根本上阻碍了市场化的发展，阻碍了经济的发展。

　　其次是城乡分割的升学和就业制度。有了城市户口，就意味着可以在城市上学，就业。城市的教育水平高，升学率高，还可以获得出国深造的机会。城市里的就业机会比较多，而且工作条件好，待遇高。而为了保持这种差别，就连升学录取的标准城乡也不一样，城市的录取标准低，而农村的录取标准要高，把许多优秀的农村青年拒之门外。

　　最后是城乡分割的社会保障制度。我国的社会保障制度覆盖范围还很窄，尤其是对农村就更少了。实际上，我国的社会保障制度更多倾向城市。一旦是城里人，特别是国家编制的人，只要好好工作，不犯错误，基本上一生由国家保障。城里有很好的医疗团队，又有公费治疗，有病应该不用太担心。除去不治之症，一般不会有大问题的。但是农民则没有那么多保障了，一切几乎都得靠自己。所以农民不敢生病，生不起病，小病抗着，大病抗不过，就有可能是这个家庭陷入贫穷的开始。

　　“三农”问题出现的原因还有很多，但究其历史原因和政策制度失误是其主要原因。认识和分析了产生“三农”问题的原因以后，探讨解决“三农”问题的有效措施就变的十分必要。从长远来看，加快城镇化建设，改变城乡二元结构，走适合中国国情的城市化道路，是解决“三农”问题的根本途径。

　　三、“三农”问题与城市化发展

　　（一）解决“三农”问题的基本思路

　　解决“三农”问题的基本思路是“解放农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民”。所谓“解放农民”，就是把农村人口和农业劳动力从土地中解放出来，鼓励他们从事非农产业，也鼓励他们迁入城镇；所谓“投资农民”，就是投资于农村人口和农业劳动力的人力资本，这包括教育、卫生和医疗、计划生育等公共服务，提高他们发展的能力和从事非农产业的就业能力；所谓“转移农民”，就是帮助农民从农业中转移出去，从农村地区迁移出去，创造良好的人口流动、迁移、居住的政策环境，赋予他们自由选择工作、选择居住地点的权利，平等、友好相待；所谓“减少农民”，就是把减少农村人口和农业劳动力作为各地区重要的发展目标，从而提高农业劳动生产率，增加农民人均收入，最终才能“富裕农民”。

　　（二）积极推进城市化进程是解决“三农”问题的重要举措

　　我们要走城市化道路，首先就要对城镇化的含义有一个大致了解。城镇化包括三个方面的含义：一是农村人口向城镇转移，农村人口比重逐渐减少，城镇人口逐步增加，这是城镇化的一般表现形式；二是乡村文化向城市文化发展，城市文化在全社会的主导地位日益提高，乡村文化的影响越来越小，这是城市化的文化特征；三是社会从业人员由第一产业向第二、第三产业转移，第一产业从业人员逐渐减少，第二、三产业从业人员逐渐增多，这是城市化的最本质特征，也是城市化发展的动力和决定性因素。

　　城镇化能否快速发展，关键取决于两个条件：一是农村剩余劳动力的转移和农副产品的供应能力；二是城镇的就业容量。随着农村剩余劳动力的增多，各级政府要采取积极措施，组织和引导农民向城市转移。城市也要取消对农民工进城的各种限制，同时加快基础设施建设，发展第三产业，为农民工进城务工创造良好的环境。根据我国全面建设小康社会的战略目标，到2020年城镇总人口要达到7.5亿左右，总量要超过农村人口。要实现这一目标，就要采取以下措施：

　　首先，大力发展工业和服务业，城市化的前提和关键必须发展工业和第三产业。农民工进城务工要想生存下去，就必须就业，否则即使进城，也会因为无法生存而被迫离开城市。城市要大力发展工业及第三产业，以工业化带动城市化。同时，也要鼓励乡镇企业创造条件往中小城市集中，充分利用城市的各种资源条件降低成本、提高效益，积极吸纳农村剩余劳动力到企业就业，提高农民收入，推进城市化进程。

　　其次，彻底改革现行的户籍管理制度。取消以往“农转非”式的户籍迁移方式，实行按属地和职业划分户口类别，以身份证为唯一合法有效证件的自由迁移、登记制度，即由户籍出生地的申报、批准制改为属地的登记制，允许居民在城乡之间、乡村之间、城市之间自由流动，只要他在某地能够谋生发展，就给予户口登记。一些只有城市居民才能享受的待遇逐步取消，或者与外来工一样享有，这样，才能逐步实现户籍的自由流动和自由登记。

　　最后，科学规划、合理布局、发展小城镇。通过撤乡并镇，选择具有地区优势、资源条件好、人口规模大的中心城镇作为小城镇建设的重点，强化小城镇的管理权，扩大小城镇的管理范围。对发达地区的小城镇带，采取扩建和并镇的方式，发展成为中小城市，发挥城市的带动和辐射功能。各级政府及规划部门要充分发挥行政管理职能，科学而合理的进行城市规划，扩大城市规模，吸纳农村剩余劳动力。

　　（三）加强城镇化建设

　　十六大报告提出，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路；而目前我国人口基数大、农民多的国情、城市化滞后工业化的矛盾，要求我们采取小城镇与中小城市协调发展，走郊区城市化，城市郊区化的发展道路。

　　我国目前把小城镇发展的重点放到现有的县城和部分基础条件好、发展潜力大的县城和建制镇上面，要形成小城镇健康发展的机制。加大对小城镇建设的投入，在政府引导下主要通过发挥市场机制作用，引导社会资金投入小城镇开发；在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，妥善解决城镇建设用地；改革小城镇管理体制，尽快形成符合小城镇经济社会特点的行政管理体制；消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍。

　　在推进城镇化建设过程中，我们应注意现实生活中的的“城市病”问题。长期以来许多人担心，农民工大量涌入城市会给城市带来很多问题，如交通拥挤、住房紧张、就业困难等，从而加剧“城市病”。其实产生“城市病”的原因是城市基础设施的不足，是长期计划经济、短缺经济的产物。农民工进城务工固然会给城市带来一些问题，但农民工通过自己的努力也对城市做出了贡献，而且这些贡献越来越明显。

　　加强城镇化建设，还要根据城镇的功能定位和规模，加强城镇基础设施建设、完善社会功能。加强城镇基础设施建设，就是要坚持先规划、后建设的原则，加强供电水、交通、能源信息等基础设施建设。同时，也要以人为本，加强城镇公共设施建设，完善社会服务体系，为城镇居民创造健康、文明、安定的社会环境。

　　（四）调整农村经济结构，转移农村剩余劳动力

　　1.调整农村经济结构

　　以高效农业为基础，以乡镇工业为主体，以商业服务业为纽带，形成一二三产业互相促进协调发展的格局，是农村经济结构调整的目的。具体可以从以下几方面着手：一是加快改造传统农业。要调整好广义农业和狭义农业的内部关系，大力发展广义农业，多种发展。把农业建立在现代科技的基础上，实行大规模、机械化作业。改造传统农业的落后耕作方法或作业方法，提高农业的劳动生产率，逐步减少直接从事农业生产的人员。二是继续发展乡镇企业。发展乡镇企业，是转移农村剩余劳动力的一条重要途径。乡镇企业的发展促进了我国农村工业化和城镇化的进程，拓宽了农村就业门路，提高了农村居民的收入。但是我们也可以看到，乡镇企业的发展还存在很多问题，如高投入低产出、企业负担沉重、行业布局无序等等，这些都严重地阻碍了其健康快速发展。因此，我们应积极采取措施为乡镇企业的发展创造一个良好的环境。对乡镇企业的融资、贷款应给予支持，要打破所有制界限，对任何企业都一视同仁，积极鼓励乡镇企业提高自我积累和扩大生产。要逐步调整乡镇企业与城市企业同构的问题，使农村工业与城市工业相互补充，形成一种相互补充的产业链条。应积极促使乡镇企业的改革向深层次推进，逐步适应市场经济体制的要求。积极鼓励乡镇企业到小城镇中发展。另外就是要抓好企业的内部管理，提高企业内部素质，积极引进先进技术，加快企业的创新，优化产品和产业结构。三是大力发展第三产业。第三产业既是第一二产业的补充，又可以提供更多的就业机会。大力发展第三产业，对于转移农村剩余劳动力是十分必要的。在农村发展第三产业，应该注意发展农业产前产中和产后的服务。这样，不仅可以提高劳动生产率，而且还可以安排更多的就业岗位。

　　2.允许农民工进城务工经商

　　农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和城市化的必然趋势，要引导农村劳动力合理有序活动，这是符合我国国情和现代化发展阶段的一个重要组成部分，反映了广大农民群众的意愿。农民工进城务工经商是中国城镇化必然要经历的历史过程。要加快农村剩余劳动力的转移，就必须取消针对农民工制定的限制性政策，公平对待民工。简化农民外出就业的手续，取消专对农民工设置的各种不合理的证件，清理针对农民工的各种不合理的收费。建立覆盖城乡的职业教育和培训体系。完善对流动人口的管理制度和社会保障制度。

　　在现实生活中，要按照有关方针，结合实际情况，做好有关农民工的各项工作。比如可以为农民工减负，减少各种费用，降低农民工进城打工的成本；完善各种“服务”，建立劳务市场，提供就业信息，加强就业指导与培训，提供法律支援、子女入学等方面的服务；可以给农民工一些承包地，农民工一旦失去工作还可以回乡种田，进退有路，无后顾之忧。这些既可以降低了城镇化的成本，也可以加强社会的稳定性。

　　（五）统筹城乡发展，缩小城乡差距

　　“统筹城乡经济社会发展”，是在科学分析我国国民经济发展面临的主要问题的基础上提出的重要思想。它是解决“三农”问题，全面建设小康社会的一个重大战略。统筹城乡经济社会发展，关键是改变城乡二元经济结构、建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。目前，城乡分割对立突出的表现为城乡差距过分悬殊。改革开放一个时期内，虽然部分农村劳动力进入城市就业，但公共资源分配严重倾斜于城市，导致城乡差距越来越大。这种差距的不断扩大，对我国经济社会发展的负面影响越来越明显。在我国经济发展的现阶段，如果不统筹考虑城乡经济社会的发展，如果不从根本上改变城乡二元经济结构体制，不仅会对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性发展形成制约，而且对社会稳定和长治久安也会构成威胁。实行城乡统筹发展，打破城乡二元结构，尽快遏制并逐步缩小城乡差距，既是促进我国经济社会协调发展、构建和谐社会的根本大计，也是当务之急。我党在十六届五中全会提出的全面建设社会主义新农村建设，就是这一精神的很好诠释。它是与党的十六大提出的解决城乡二元结构矛盾、统筹城乡发展的指导思想，以及随后连续重申的解决好“三农”问题是全党工作的重中之重的说法一以贯之，是统筹城乡发展，遏止城乡差距拉大的根本出路，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大战略举措。推进社会主义新农村建设，一方面体现了党的与时俱进，另一方面也为解决“三农”问题提出了更明确的要求，为经济发展进入新阶段后做好“三农”工作提供了难得的机遇。

　　实施城乡统筹，逐步缩小城乡差距，真正实现城乡一体化。这就需要做到三个方面统筹：把农业和农村经济放到整个国民经济发展中统筹部署，把农村社会事业放到全面建设小康社会进程中统筹协调，把农民增收放到全国人民富裕中统筹安排，形成促进农村经济和农民收入持续增长的长效机制。

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