制度建设与房地产调控常态化反思

制度建设与房地产调控常态化反思

一、房地产宏观调控成效如何

由于在国民经济中所处地位的特殊性，房地产市场成为政府干预措施最多的一个市场。正如著名的房地产经济学家奎格里所说：“所有国家都有某种形式的住房问题，且不管它们对自由市场和中央计划是什么取向，都采用各样的住房政策。它们以各种复杂形式控制、调整和补贴房屋的生产、消费、融资、分配和区位。事实上，与其他商品相比，住房或许是所有消费品中受管制最重的。”

但这种部门或产业管制毕竟还没有上升到宏观调控的高度，至少在2017年全球金融危机之前，学术界在宏观调控目标是否应该关注以房地产作为主体的资产市场上还有争议，但现实永远是最好的老师。浏览近两年诸多文献，学术界似乎已在此问题上取得了难得的共识，即宏观调控的目标应该关注资产价格。

但接踵而至的问题是，对房地产市场如此之多的调控，尤其近来号称“史上最严厉的调控”，究竟有没有效果?坦率地说，我们认为已有的宏观调控措施确实没有取得令人满意的成效。多年以来，学者们认为中国的宏观经济存在着一个“刹车容易启动慢”的毛病。不过，在新兴的房地产市场却完全不是如此。从2003年以来的房地产市场宏观调控看来，“启动”很容易，“刹车”却很慢。无论是“史上最严厉的调控”，还是2003年以来的紧缩性房地产调控，如果从要实现的预期目标，即“使房价回归合理价位”来看，确实都是成效不彰的。

二、房地产调控成效不彰的根源何在

第一，我们认为房地产调控的目标必须更明确。多年来，在决策部门的调控目标表述中往往都是“遏制房价过快上涨”。不得不说，如果紧缩性调控的目标只是遏制房价过快上涨，那实际上离公众的预期是有相当距离的。由于有这个目标，一些真正有助于房价降低的措施就很难得到实施。例如，2017年10月，上海虹口区拟恢复 2017年曾经实施的按照房价增值部分20％的交易个税方案，但一个星期之后就无疾而终。所以，多年以来的宏观调控给公众的感觉就是，政府对房价下跌的担心多过对房价上涨。这样一来，无论是消费需求还是投资需求，在这种调控目标下产生的心理无疑是“原来房价还会涨的，只是不要涨的太快”，于是便引发了下一轮抢购热潮。

另外，现在有一种观点，就是主张政府在房地产市场上的目标应该是提供保障性住房而不是使得房价回归合理价位。这个我们是不认同的。如果房价控制不住，保障性住房的压力就更大；相反，如果能够稳定房价，可能根本没有必要建设1000万套保障性住房。否则，今天大量的保障房建设，除耗费巨资外，极有可能在将来房价泡沫破灭时，加剧住房价格下跌的速度、造成新的问题。当然，我们绝不是否认保障性住房建设的意义，并且也认为政府确实在保障性住房建设上欠账很多。

第二，中央政府与地方政府的协调有待加强。房地产调控主要是谁的责任?应该是中央政府。毕竟，中央政府(包括央行)几乎控制着宏观调控的所有手段；但有两个特点决定了地方政府在宏观调控方面不可能仅仅作为决策的执行者。一是地方政府之间的竞争，二是房地产商品本身的区域性尤其是土地出让收入基本上归地方政府支配。中央政府和地方政府在房地产调控上的动力是不对称的。在扩张性调控时，地方政府更“给力”；在紧缩性调控时，中央政府更着急。我国的房价下跌一般并不会像美国那样酿成金融危机(我国商业银行的住房按揭 制度是最大的防火墙)，最有可能的是会出现地方政府的财政危机。因此，相对于中央政府，地方政府更不希望房价下跌。2017年，地方土地出让收入达到2．7万亿元。土地财政有增无减，决定了地方政府不情愿对紧缩性调控给予完全配合。因此，如何在紧缩性调控中调动地方政府的积极性，设计一套激励相容的机制以保证地方政府主动参与到调控中来，实现中央政府和地方政府的良好协调应该提上议事日程。

第三，宏观调控措施要形成合力而不是相互冲突。例如，我们近期的一项研究表明，中央银行的紧缩性货币政策会显著的影响房地产上市公司的现金持有水平。能说政策没有效果吗?但综合起来，对房价确实有可能无效。原因在于，即使我们能证实紧缩货币政策会迫使房地产上市公司通过加快推盘以增加现金持有量，但同时房地产上市公司也可能会放慢开发进度减少土地购置，同时土地供应收紧或者通胀预期升温，这些都会削弱甚至完全抵消紧缩性货币政策对房价的影响。总体上看来，由于金融和货币政策具有调控总量的特点，使其在调控房地产市场中不如税收政策和土地政策有效，但土地政策往往又受制于有中国特色的土地制度。因而，金融、货币、税收、土地等各项政策应配合使用，形成“组合拳”。此外，调控的对症下药也非常重要。我们认为，2017年以来的购房需求很大一部分是通胀预期支配下的民众 ，因其具有深厚的群众基础，差别化的住房信贷政策很难有实质的效果，最终各地纷纷祭出 。在其他政策的配合下，我们预期限购令的继续实施将会对房价产生实质性影响。

三、从常态化调控走向制度建设

从某种意义上说，中国的 是经济社会发展中诸多矛盾在住房领域的映射：长期存在的城乡和区域发展不平衡，大量人口向东部集中；收入分配的不合理；腐-败现象的蔓延；货币超发带来的流动性过剩以及整体通胀预期；乃至于宏观经济的内外失衡等这些矛盾中的任意一个都会对城市尤其是一线城市的房价形成巨大压力。所以，仅靠房地产宏观调控解决这些问题真的很难。大环境如此，当我们批评房地产市场宏观调控成效不彰的时候就不能求全责备。

我国的改革在很多时候都具有危机推动的性质，1998年启动的城市住房改革同样如此。这种危机推动的改革往往在“终结旧体制”，即停止住房实物分配、出售已建公房方面力度很大，在很短的时间内就能实现既定的改革目标；但在“建立新体制”方面则不尽如人意。特别是针对日益庞大的“体制外”群体，该制度基本上无能为力。

因此，我们对房地产市场宏观调控的建议是，尽快从常态化调控走向根本性的制度建设。宏观调控本来就是短期任务，主要目标是熨平经济的周期波动。只有在市场失灵的时候，才需要调控。如果市场本身运行得很好，就不需要调控。即使是调控，也还会有政府失灵的时候。而保障市场良好运行的正是一系列制度。如果房地产市场宏观调控长期化、常态化，本身就会导致市场参与主体没有稳定的预期。

那么，这些根本性的制度建设是哪些制度呢?我们认为，这些制度应该包括：耕地占补平衡与城市建设用地跨区域流转制度；集体土地与国有土地的同地同权制度(这两项制度能从根本上缓解中国城市建设和住宅用地的短缺困境)；以物业税为核心的住房持有税收制度和资本利得税为核心的住房流转制度(这两项制度应能有效抑制住房的投资需求，而在物业税或 制度真正得以建立之前，限购令有必要继续实施)：以首套房优惠为核心的差别化金融支持制度(首套房优惠不应受到政府宏观调控的任何影响)；以廉租房为核心的保障性住房准入和退出制度等

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