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财务管理工作细化执行与模板
一、问题与成因
随着全国各地对基础设施和社会公益事业等方面投入力度的加大，政府投资项目管理的问题也日益显现。当前我县政府投资项目管理工作仍具有较强的传统色彩，如体制不顺、人才匮乏、制度落实不到位、监管力度不够、资金浪费等一系列问题，制约了政府投资项目的财务管理工作，影响了财政资金使用效益。主要表现在以下几个方面：
(一)决策机制不健全，影响投资效益。
在政府投资项目建设过程中追加概算现象较普遍，如我县某重点工程投资概算6916万元，预测概算执行投资额达10122万元，超概算高达40%以上。究其原因：
一是部分项目前期工作粗糙。各部门在项目决策时，部门利益往往成为决策的重要依据，投资效益则放在第二位。对于项目的可行性论证不充分，前期工作不到位、走过场，政府投资项目的决策机制不够完善，在工程实施中随意更改施工图现象时有发生，导致施工过程设计变更频繁;
二是投资控制观念有待加强。建设单位从部门利益出发，通过不同渠道争取项目和资金，在项目报批时人为压低工程造价和缩减建设项目，一旦项目批准正式实施，千方百计扩大投资规模，提高项目档次，造成资金浪费;
三是风险约束机制有待健全。一些部门和单位责任心不强，工作中有章不循，盲目决策，导致项目投资效益低下和投资风险无人承担。目前，没有一个超罚、控平、减奖的办法，虽然《浙江省政府投资项目管理办法》对违反项目管理的有关行为应承担的法律责任都有规定，但是具体的操作性和权威性不够，不能有效控制项目建设规模和标准。
(二)项目管理不完善，削弱监督功能。
一是管理机制有待健全。我县政府投资项目的管理模式基本是发改部门审批立项或下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建工作班子，实行行政色彩较浓的指挥部。作为非常设机构的指挥部，其组成人员由相关部门临时抽调组建而成，通常缺乏应有的工程技术、工程建设和工程经济等相关专业知识和财务管理经验，一旦项目完工，基建班子及管理人员随之被解散，工程项目的一些扫尾工作难以处理，如债权债务清理、会计信息资料的有效保全等;
二是资金拨付环节较多。目前，国库集中支付制度尚未在我县的政府投资项目中推行，通常财政部门根据年度投资计划和项目工程进度从财政基本建设专户拨付给建设单位，建设单位再按工程进展情况支付给设计、施工、监理等单位，由于资金的拨付环节较多，停滞在中间环节的时间较长。在实际工作中也不可避免出现一定量的资金沉淀于建设单位，而财政部门只能依靠工程审价和竣工财务决算等手段进行事后监督，对于已签订且具有法律效力的合同和既成事实的操作，资金的核减显得非常被动和困难;
三是采购招标有待规范。一方面，政府采购与招投标的界限有待明确，尤其对小额工程设计、工程物资的采购，是先经过政府采购，再进行招投标，还是两者选择其一，没有一个明确的规定，如我县某亮丽工程采购灯具价值5万元左右，已经过招投标，而政府采购部门却要求政府采购;另一方面，一些项目往往对招标文件和投标资质审查过程中把关不严，造成投标人的资质和级别不符合标准，挂靠现象普遍，转包严重，甚至出现建设单位与施工单位多次变更合同，使招标投标过程流于形式;四是工程监理监督不力。政府投资项目投资额实行中介机构审定制，建设单位向施工单位支付工程款时，必须经过监理签证，而受聘的监理一般听命于业主，支出是否可列入项目投资，等同于由业主操作，监理对工程的质量及投资进度没有很好地发挥监督作用。
(三)财务管理不规范，降低核算质量。
一是会计核算不规范。由于县机关会计核算中心的人员既没有经过系统的基建会计培训，又没有参加工程的各种招投标，更没有深入施工现场，因此，对政府投资项目实行会计集中核算同样存在着核算不规范、核算质量不高等问题，如用工资名册代替工程中的人工费等白条现象;在核算中没有遵循设备材料出入库制度，直接列作投资支出;部分建设单位将一些与建设管理无关的费用作为管理费列支;完工但未办理竣工财务决算的景观工程电费支出仍然作为建设成本核算等;有些政府性投资项目没有按项目单独建账，如某指挥部将多个项目合并设立一套基建账套，开设一个银行账户，在同一账户进行核算和管理，这样势必造成难以正确核算各个项目的投资成本、分析各个项目的投资效益。
二是制度执行不严格。建设资金属于专项资金范畴，应严格执行专款专用原则，但有些建设单位对财务制度执行不严，资金挪用现象时有发生;有些领导甚至把它作为经费列支的另一个渠道，经常在里边混水摸鱼，将一些非基建支出在基建工程中列支，如租住房的装修费在新建办公楼中列支;另外建设单位管理费超支严重。《基本建设财务管理》规定，建设单位管理费以项目投资总概算的不同规模分七档进行计算。在对我县未办理竣工财务决算的29个政府性投资项目的审计调查中发现，有11个建设项目管理费支出占工程总概算的2%以上，其中有3个项目甚至高达工程总概算的5%以上;在管理费支出中，支出结构不尽合理，招待费、人员工资、小车费用占的比重较大。在这29个被调查的项目中，有21个项目招待费支出超过管理费总额的10%(根据规定，业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10%)，其中有4个项目的招待费支出甚至超过管理费的50%以上。
三是财务人员极缺乏。目前，比较普遍的现象是各单位没有专职基建财务人员，总体水平都不高，在高等院校中也没有专门设置基本建设会计专业，一般都是从其他行业改行调入，既有经验又懂建设单位会计和工程预决算的复合型人才甚少，难以充分发挥监督职能和参谋作用。比如，在支付工程款时只承认发票、合同的表面程序化，不能判断其内容合理、合法化;工程出现“三超”时，只重视会计核算结果，未提出程序变更的合法性等。
(四)配套管理不到位，制约后续工作。
一是财政财务监管职能不到位。财政部门从1994年9月1日起收回原委托中国人民建设银行代行的基建财务管理财政职能，经过努力，对基本建设的财务管理职能有所加强，完善了基本建设拨款流程，严格按计划和工程进度拨款;加强了工程预算、结算和竣工决算的审核等，但由于管理体制等方面的原因，财政财务管理职能并没有真正到位。财政作为政府投资项目的出资主体，资金监管职能不到位，必然造成一系列问题。比较突出的有：部门预算与基本建设衔接不到位，基本建设预算编制不够细化;政府采购在工程领域推进迟缓;财政对基建项目的参与深度不够，包括概预算设计、实施过程监控等。
二是投资项目后评估制度缺失。项目的后评价是在项目竣工完成后用一系列指标(如投资环境、工程技术、财务与经济、费用效果、环境与生态等)对项目进行审核，目前，我县的政府投资项目大多数没有开展项目后评估工作，基本处于“重争娶轻管理，没后评”的状况，无法正确评价项目整体效果的预期社会效益、经济效益。
三是项目竣工财务决算不及时。部分项目竣工决算不及时，特别是一些上级补助项目为了争取更多的建设资金，人为扩大投资概算，地方配套没到位，造成无法验收，项目完成后竣工决算工作跟不上，转固定资产手续办不了，使政府投资形成的国有资产搁置，如某筹建办建成投入使用已达七、八年，至今却未办理土建工程结算和竣工财务决算;另外，部分公益性项目完工后无接收单位，导致竣工财务决算无法办理，如我县泗溪河治理一、二标段完工后，至今无单位接收，其中亮丽工程维修费、电费、人工费支出继续发生，后续支出通过财政补助解决，为了正确核算投资成本，作为往来款处理。
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