监理员 百分网手机站

监理工作中“三不”现象分析

时间:2017-07-29 监理员 我要投稿

  在开展施工监理咨询服务过程中,“三不”现象——不合规、不合理、不合情,值得业内人士及主管部门高度重视,下面我们就一起来分析分析!

  1 “三不”现象分析

  1.1 “不合规”

  这里所说的“不合规”,是指的不合乎社会发展之规律、不符合现行法律法规、不符合现实社会人们所认可的常规。

  这种“不合规”反映在许多方面。例如:在委托施工监理时,把所谓的代建或项目管理与施工监理人为的割裂开来,造成代建只做代建,项目管理仅作项目管理,不得同时承担同一个项目的施工监理。

  再如:在委托施工监理时,明确投资控制仅负责计量验收审核,或设计变更,现场签证的审核,人为硬性地把施工监理在施工现场最具管理权威的投资资金控制功能弱化或变更至无权管控投资资金。

  再如:《中华人民共和国合同法》中有关表见代理的条款,在施工监理领域被完全遮掩,法律之间的矛盾在处理建设单位(业主)与施工监理单位之间的事故责任时,被人为地搁置,甚至避而不谈。

  不能否认,施工监理走到今天,被业内人士普遍不看好,与这种不合规有着密不可分的内在联系。无论从理论还是实践,人们一致认为施工监理就是项目管理的一个阶段或组成部分。施工监理企业化形态也好,或是工程师个人执业也好,专业化分工也罢,单纯的对施工阶段开展现场执法监督活动,在没有行政管理职权的前提下,削弱甚至取消工程款支付权,无疑就是架空施工监理对现场执法监督的权力!反观代建或项目管理单位,不对现场安全质量负责,但却有着招标采购权,工程款支付权,代行委托客户的支配权。

  然而一旦出了事故,不见了代建方(项目管理),更不见了建设单位(业主方),所有责任一律推向施工监理方,《中华人民共和国合同法》中有关表见代理的明确条文,在建设工程领域视同儿戏被耍弄。试问:先有《中华人民共和国合同法》还是先有《中华人民共和国建筑法》?《中华人民共和国安全生产法》或《安全生产管理条例》以及《建设工程质量管理条例》与《中华人民共和国合同法》比较之,谁是上位法?部门发布条例难道可以高出国家法律?

  1.2 “不合理”

  不合理的现象就更多了。简单举几例来对此说明。

  我国社会的政治经济体制,决定了行业之间有明确分工,而且主(分)管部门都把持着绝对的权利。仅以房屋建设工程领域进入施工阶段为例,涉及政府主管部门(或代表政府的主管部门)主要有建管办、招标办、质量监督站(还有不同专业和行业的质监站)、安全监督站、安全管理局、技术监督局、公安消防局、城建档案馆、城市规划局(城市规划测绘)、电力供应及管理部门、煤气供应及管理部门、自来水供应及管理部门、市政管理及园林绿化管理等等。这些部门对所有涉及他们管理的建设内容,都有话语权、管理权、检查验收权,换句话说就是在他们所管辖的范围内,他们说了算。

  施工监理所面对的“不合理”现象主要反映在:说了算的行业或政府管理部门(包括代表政府的主管部门),在施工阶段并不常驻施工现场,但在法律上,利用检查或检测等法律授予的权利和义务,对工程的交工验收有着绝对的话语权(审批认定权)。电力供应和管理、自来水供应和管理、煤气供应和管理等部门,可以是否符合本行业的管理、内部工作程序和验收办法决定是否同意验收;电梯、吊车及压力容器安装工程,要由技术监督局检测验收;园林绿化不仅要买苗圃的植物,对原有植物不经他们审批更是不能砍伐或挪动;人防工程必须由人防质监部门检查同意后才能验收;城建档案馆(包括区级、市级)核查收留所有建设工程档案等等。奇怪的是,所有这些行业或部门,在工程完工验收环节,由被管辖的部门或行业检查或检测后才能验收。矛盾体现在,涉及这些行业或部门的专项工作,施工监理无权评价其是否合格。施工监理无资质、无资格、更没有政府授权对这些行业或部门管理的专项工程进行评价。矛盾主要反映在城建档案馆在收留档案时向施工和监理单位提出的要求,即要施工监理评估是否合格,而施工监理本身又无权评价其是否合格满足使用要求,尤其属于社会公共服务事业方面的专项工程,施工监理都无权给予定量的检测数据而认定其是否合格。这种现象已经长期存在,十余年来没有哪一级政府出面来对此有个统一的说法。各地在此问题上都有这类矛盾,也未见国务院建设主管部门出台过解决此类矛盾的文件或意见办法。

  1.3 “不合情”

  “不合情”主要反映在对施工监理开展工作中一些具体事务的处理。举一例:目前的施工监理市场,普遍现象是建设单位不授予施工监理方工程款支付审批权。但在笔者曾经经历的多个场合,特别是上级政府主管部门在对建设工程项目检查时,面对在场的建设单位、代建单位、投资监理单位甚至是施工单位不问,相反却正颜厉色地质问施工监理方“为何不在工程款支付单上审查签字?”,简直可笑之至。试问,业主方不通过施工监理直接付给施工方钱款,难道施工监理方还要去质问业主方去吗?

  再有,上海市规定,所有建设项目最后竣工时,在向城建档案馆移交档案时,必须要由第三方出具工程款支付情况证明。然而现在普遍现象是,明明建设单位没有委托施工监理负责工程款支付审批,而是另行委托了投资监理,施工监理方也根本不了解建设方与施工方在款项往来的具体情况,更不清楚建设单位在预付、预留、扣款、最终支付情况,可是,在第三方证明工程款支付问题上,却要施工监理方在证明书上签字盖章(主要反映在政府投资的项目)。但凡施工监理方表达此项业务按照合同要求不在施工监理范畴,施工监理也不了解工程款支付的真实情况,投资控制委托有投资监理,第三方证明应由投资监理负责出具。建设单位方总是以“一直都这样,你们就盖个章吧”,以此蒙混过关。城建档案馆却是不管到底是谁能真正证明,只要有人证明,收管资料手续全即万事大吉。

  2 “三不”现象的实质和改进措施及建议

  施工监理行业存在的“三不”现象,说到底,与现行经济体制有直接或间接关系。公共配套设施由行业主管部门说了算,这是多少年来,在我国建设领域的一大顽症。水霸,电霸,汽霸,路霸等等专用性词汇,已经多年在社会上流传应用,即便国家强制推行了施工监理,但各个行业主管部门仍是自己说了算,出了事还都不想负责任,懒政、推卸责任、不负责任的思想意识浓厚,施工监理只是成为了这些主管部门的挡箭牌、替罪羊。

  改变目前这些“三不”现象,的确需要下大力气。深化改革,与时俱进,放开施工监理的市场,走非强制监理的路,势在必行。

  《中华人民共和国建筑法》推行强制监理,配套出台了质量,安全管理条例,但唯独没有考虑到部门与行业管理的社会矛盾。施工监理的强制推行,回避了很多应该在进一步改革开放中加以改变的东西,反而给部门和行业主管机构制造了推卸责任的最佳途径,“监理是个筐,啥都可以往里装”是一句对这些“三不”现象的典型概括和总结。

  笔者建议:应该由国务院建设主管部门,追索“三不”现象的根源,及时出台相应的管理办法或条例,该由谁负责就由谁负责,厘清施工监理的责任界限,没有检测资格或资质的施工监理方,没必要对本不具备评价资格的专项工程,在部门或行业检查或检测后验收的专项工程再做所谓的质量评估。

  其次,地方城建档案收集管理部门,应实事求是验收城建档案。认真理解并严格执行地方政府的文件规定,由谁掌管的业务,就应由谁来证明,其它无关单位或人员证明无效。而且从资料信息中并非难以辨别,稍加注意即可知晓,任由建设方摆布的情况,施工监理方无奈,但主管部门却完全可以发现并制止。

  再次,《中华人民共和国合同法》是国家专项法律,《中华人民共和国建筑法》则仅适合于建设领域,两法比较,前者应该属于上位法,后者应该服从于《中华人民共和国合同法》中关于表见代理的条款规则。若两者产生矛盾,应该尽快修改,以适应社会发展之需要。