有关赴许昌市城中村改造学习考察报告
为学习借鉴XX市城中村改造经验，研究探索城市改造思路，积极稳妥做好中心城市城中村改造工作，3月14日市委常委、XX区委书记王大睿带领市建设局、规划局、区政府、崆峒山生态文化旅游示范区及区发改局、建设局、规划局、柳湖乡等单位负责人赴河南省XX市学习考察城中村改造工作。考察组先后深入XX市XX区三里桥等部分城中村改造小区进行了实地考察，并与有关部门负责同志进行了交流，观看了有关展览，大家普遍感到XX市城中村改造理念新、力度大、办法多、机制活，效果好，具有较高的学习借鉴价值。
一、XX市城中村改造基本情况
XX市位于河南省中部，下辖XX市、XX市、XX县、XX县、XX县和XX区6个县（市、区），98个乡（镇、办事处）、2339行政村（社区），总面积 4996平方公里，总人口458万。主城区由XX区、新区、开发区、XX区和XX县县城区组成，需要改造城中村及棚户区172个，其中城中村160个，棚户区12个，涉及村居民10.7万户、企事业单位1762个。自2007年启动城中村和棚户区改造工作以来，XX市委、市政府按照“统一规划、科学安排、有序推进”的原则，共实施城中村棚户区改造项目80个，其中，XX区26个，新区6个，开发区7个，XX区25个，XX县16个，截至目前，有26个已完成，有18个正在进行拆迁和详规编制等前期工作，有35个正在进行安置房建设，已完成拆迁813万平方米，建成安置房180万平方米，正在建设安置房 242万平方米，累计完成投资377亿元。
二、XX市城中村改造主要做法及经验
XX市城中村改造工作坚持“政府主导、市场运作、群众自愿、县区负责、成熟一个、改造一个”原则，建立了一套强有力的工作机制、着力激发社会各方面的积极性、创新运作模式破解资金等难题，有效推动了城中村和棚户区改造工作。
（一）群众参与是推进城中村改造的重要方式。在城中村改造中XX市坚持让群众全程参与监督管理。在前期工作中，创新宣传形式，印制并发放城中村改造宣传手册，许昌日报开辟城中村改造政策问答，许昌电视台开辟现场采访专栏，广泛宣传城中村改造的重要意义，充分调动社区干部和广大群众支持改造、参与改造的积极性。改造实施由村社在征求群众意见的基础上，向县（区）政府提出申请，市区两级进行批复。所有改造方案由村民委员会负责制定，经全体会议或代表大会讨论后，在村组、社区、街道办事处进行“三榜公示”，广泛征求群众意见，反复修改完善，根据社区实际做到“一村一策”。改造工程启动初期，XX市每个县区根据整体规划和市区批复的社区改造方案，先期确定 1-2个社区进行试点，分类分批次有序推进改造工程。在改造实施过程中，邀请民意代表全程参与和监督改造工作的各个环节，在每个城中村改造现场树立公示栏公开规划图、安置小区效果图，真正做到改造体现群众意愿，维护群众利益。
（二）规划先行是推进城中村改造的关键环节。城中村改造中XX市委、市政府始终坚持“先规划，后实施”的方针，以规划为引领，用规划引领改造，用规划控制建设。目前，全市已经完成城中村改造控制性规划 103个、修建性详细规划71个。市规划、国土等部门以城市总体规划为指导，做好控制性规划编制的指导服务，充分体现村民在医疗、健身、休闲、教育、就业等方面的需求。每个城中村改造项目都科学合理规划停车场、公共绿地，以及中小学、托儿所、幼儿园、社区服务中心等公共服务设施，确保入住后的村民生活便利。所有城中村安置楼都在本村本社范围内以原地选址为主，异地选址为辅，先建设安置楼后征收拆迁现有建筑，安置楼建设以9-12层小高层为主，所有安置楼项目开发企业利润控制在10%以内，最大限度的保障了群众利益。市规划、住建、国土、教育等部门每年都组织两次城中村及棚户区规划执法大检查，确保城中村改造的容积率及附属配套工程等落实到位。
（三）让利于民是破解征收难题的有效举措。土地房屋征收历来是城中村改造面临的最大难题。XX市坚持依法征收、让利于民、阳光操作，保障了征收工作的顺利推进。城中村改造启动以来，XX市就严格按照《河南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干规定》、《XX市城市规划区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等政策规定，依法推进征收工作。按照超前谋划、群众申请、调查摸底、制定方案、签订协议、张榜公示、房屋拆迁、安置房建设的工作流程，规范每一个环节的执行和操作标准。对估价机构的选择、房屋面积丈量、补偿协议签订、补偿资金发放、特殊困难群众认定条件和认定结果等环节都进行公示。坚持“一个政策讲到底、一把尺子量到底、一个标准管到底”。市上专门成立由纪检监察人员、人大代表、政协委员、被征收折迁群众代表参加的房屋征收补偿费用发放核查组，对群众提出的异议进行复核调查，对存在的问题及时纠正，确保折迁安置工作公开、公平、公正。在群众安置工作中，XX市补贴力度很大，XX市安置楼建设成本每平方米2200元，而面向群众出售的安置楼价格为每平方米560元，远远低于成本价。安置楼原则上每户一大一小两套房屋共200平方米，对原有建筑面积超过200平方米的按照每平方米 560元的标准进行货币补偿，不足的仍按照200平方米进行安置，超出原有面积的部分群众按照每平方米560元的标准补缴差价。XX区根据旧城区居民住宅面积差距较大的问题，在安置房建设中，把建房面积分成60、90、120平方米3种户型，每户拆迁面积低于户型面积的，按最接近的上限户型安置，如原拆迁面积50平方米，按60平方米进行安置，其中，50平方米与拆迁补偿款相抵，另外10平方米按建设成本价收取。在安置房分配上，按照拆迁协议签订顺序和实际搬迁时间综合考虑确定回迁次序。在选房上采取“一高一低、一大一小”的办法，即每户在选房时，200平方米安置房在选一套低层的同时，还要选一套高层，在选一套120平方米大户型的同时，还要选一套80平方米小户型的住房。针对被改造村的村民在房屋拆除后不能及时提供过渡房的问题，各县（区）参照市场租金标准，计发租金补贴，按每人每月200元，每月及时发放到村民的手中。在采取征地拆迁补偿资金入股的社区，安置房建设期间，在事先确定股息的基础上，每月计息，按时发放。在村民过渡期间，村民的子女入学、生产、生活、就医等问题，各县（区）都明确专人认真落实，妥善解决了村民的后顾之忧。为解决城中村改造后村民就业和生活问题，各县（区）按照有关政策，对涉及城中村改造的村民全部纳入社保、医保，生活困难的纳入低保。对有就业能力的村民进行免费培训，帮助就近进入工业集聚区、科技创业园、商贸物流区等就业。对年纪偏大、文化水平低的村民，有的组建物业公司参与小区的物业管理，有的组建市政管养公司参与市区绿化养护、道路保洁。XX县在物业管理方面根据开发商、物业公司、业主的责、权、利，合理确定管理费用，并采取土地入股、预留商铺等办法积极创收。如邓庄社区村民入住小区后不仅可免除水电气暖和物业管理费，每人每月还可得到480元的生活补贴。
（四）政府主导市场运作是城中村改造的基本原则。在城中村改造中XX市政府在坚持规划主导、政策主导、征收主导、土地利用主导的同时，加大市场运作力度，做深做透资本运作这篇文章，在运作中搞好规划设计、算账论证、盈亏找平。在整个改造工程中XX市政府放权让利，城中村改造建设用地在扣除必须上交的五项费用后，全部返还各县区用于城中村改造，对于行政性收费全免，事业性收费只收取成本费，最大限度的降低安置房的建设成本。所有城中村改造安置房建设用地由县（区）政府审核确认，按土地利用现状依法转为国有，办理国有土地使用证。对配套开发用地，坚持走招拍挂程序。各县区建立土地整理融资收储工作机制，吸纳社会资金和实力强的企业集团参与土地整理，有效破解了资金瓶颈。在具体开发建设中坚持一村一案，拼盘算账，把旧村现状土地存量、人口安置总量与开放商投资综合算账，实现净地与毛地拼盘算账，对原址不足以弥补开发企业拆迁费用及安置群众造成的损失，按照规划拼盘搭配一定比例的土地，解除开发企业的后顾之忧，充分调动了各类企业参与改造建设的积极性。经过5年的实践，XX市已经形成了多元化的运作模式：一是政府统征储备模式。即由政府统一征收、统一拆迁、统一储备、统一出让、统一安置，拆迁腾出的土地净收益用于城中村改造支出。仅XX区2008-2010年就腾空土地3700亩，出让土地1100亩，实现土地收益16亿元。二是村企共建模式。即由政府制定规划、优惠政策，吸引开发商融资改造。如XX县的武店村由瑞贝卡公司投资1.2亿元直接进行打捆综合开发，作为投资回报，改造后置换出的380亩集体用地依法转换为国有商业建设用地，由投资商进行开发建设。三是代建制、回购制、委托开发模式。采取这三种模式的项目主要集中在XX区，即按照事先约定，等到安置房建设到一定程度，由XX区支付工程款，然后再重新确定投资商。XX区的孙湾社区等11个项目采取的是主体工程回购制，目前这11个项目已全部交付使用。
（五）健全机制是推进城中村改造的根本保障。城中村改造启动以来，XX市委、市政府就把这项工作作为加快城市化进程、改善民生的“重头戏”来抓。一是加强领导。XX市成立了由市委常委、主管副市长任组长，市住建、规划、国土、发改、财政、民政、公安、信访等单位为成员的市城中村改造工作领导小组，并抽调专人组成办公室，为城中村改造工作提供政策指导和协调服务。“四区一县”分别成立了县区长任指挥长的城中村改造指挥部，建立与市领导机构相衔接的组织体系和工作机制，实行县级干部包乡镇，乡镇干部包村组，村组干部包住户的划片包干制，形成了一级抓一级、层层抓落实的三级联动机制，为全面推进城中村改造工作奠定了坚实基础。二是明确责任。XX市城中村改造工作领导小组统一负责城中村改造工作的组织领导、政策制定、方案审批和指导协调，各相关职能部门负责城中村改造相关工作的复核、审批、考核、督导等。各县（区）政府为城中村改造工作的直接责任人，具体负责本辖区范围内城中村改造控制性详细规划的编制及改造方案的申报、拆迁安置及建设管理等组织实施。三是强化调度。XX市委常委会每2个月、市政府常务会每月听取一次城中村改造工作情况汇报，研究解决城中村改造工作中出现的问题，指导城中村改造工作健康有序推进。在项目谋划上，由市规划局牵头，市国土、发改、住建等部门配合，对第二年所上项目进行谋划，然后与各县（区）进行反复对接，报市委、市政府确定后作为市城建重点项目印发实施，确保城中村改造项目“成熟一个，实施一个，成功一个”。市城建重点项目协调办公室对全市城中村改造项目，坚持“日督查、周通报、季排名”制度，排名情况在《许昌日报》、许昌电视台等新闻媒体进行通报。各县（区）认真落实城中村改造工作联席办公会议制度、周例会制度、限时办结会制度，为城中村改造顺利推进提供保障。四是政策配套。自2007年实施城中村、棚户区改造以来，XX市政府先后出台了《关于印发XX市区城中村改造工作的意见》（许政办〔2007〕73号）、《关于经济适用住房和城中村改造群众安置住房建设优惠政策问题的会议纪要》（许政纪〔2007〕52号），《XX市城市规划区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《XX市城市规划区国有土地上房屋征收与补偿工作流程》和《XX市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿工作流程》等政策措施，并积极争取国家省上经济适用房等保障性住房政策支持，全方位保障城中村改造工作顺利推进。
综合分析XX市城中村改造工作，政府主导、市场运作、群众自愿、让利于民等作法具有很好的借鉴意义，但是由于实行先征地建设安置楼，后拆迁出让土地，所有楼盘以小高层为主，占地较多，并以低于成本的价格向群众出售，前期征地投入资金量大，安置楼建设补贴力度大，对具有较大的压力。
三、XX市城中村改造对我们的启示
对平凉中心城市而言，可直接开发利用的土地资源紧缺、财政收入有限，实力雄厚的大企业相对较少，大规模地进行城中村改造是一项艰巨而又复杂的任务，必须学习借鉴外地成功做法，总结以往城中村改造和棚户区改造的经验，结合发展实际，解放思想、创新探索，大胆实践，努力寻求出适合本地实际的城中村改造道路。
一要摸清底子，科学论证。调查摸底、科学制定方案是城中村改造的基础。要组织有关专家和专业技术人员对中心城市城中村情况进行逐户调查，详细了解城中村分布、基础设施配套情况以及居民住房、人口、收入等情况，建立台帐，摸清底数，精确测算，为拆迁、安置、补偿、规划设计等工作打下良好的基础。目前，中心城市规划区范围内涉及XX区的乡镇、村社有柳湖乡10个村、峡门乡5个村、崆峒镇13个村、崆峒山生态文化旅游示范区天门村，共计29个村177个社14735户61372人。近几年，先后进行了部分城中村改造，柳湖、天门村等村已建成农民安置楼133幢，安置农民7515户20953人，但仍有一定规模的城中村存在，城中村内配套设施不完善，环境脏乱差，农民、居民交叉，情况复杂，甚至部分区域违章建筑十分突出，必须按照国家省市有关政策规定，科学制定改造方案，积极稳妥推进。
二要群众自愿、参与管理。城中村改造涉及广大群众的切身利益，情况十分复杂，因此，在决定实施城中村改造之前，一定要以村或社为单位，广泛征求群众的意见建议，群众同意和支持的就进行改造，群众不愿意的就暂缓改造。在改造过程中，始终把群众是否满意作为衡量城中村改造是否成功的唯一标准，最大限度地让利于民，保证群众在住房条件提高的同时生活水平不降、经济收入不减。改造方案、征收补偿方案和规划选址、规划编制等问题都由村社提出意见，有关部门指导完善，经社区、村民委员会全体会议或代表大会讨论通过后，逐级上报市区政府审批。在征收补偿时，由区、乡（镇）、社区（村委会）共同协商，委托具有一定资质的评估机构评估征收补偿价格，在此基础上，充分尊重群众意愿，引导群众开展自我评估，彻底打消征收疑虑。真正让群众参与到整个改造过程中，充分享受到改造的成果，争取更多群众的理解和支持，确保工程顺利实施。
三要整体规划、分步实施。城中村改造是一个系统工程，不能简单的认为就是拆旧房建新房的问题，而是要把城中村改造放到城市未来发展的大局中去统筹考虑，科学编制城中村改造总体规划、控制性详规和修建性详规，确保规划的主导地位、统筹地位和先导地位，使改造后的`城中村真正融入城市，成为规模适宜、设施完善、环境优美、文明有序的新型社区。规划部门要根据中心城市总体规划和城市发展需要，本着“合理布局、集约用地”的原则，按照群众意愿、改造范围、改造难度等情况，对城中村改造进行分类，制定一个长远的改造规划或目标，逐年逐区域实施。先期结合棚户区改造工程，尽快完成棚户区内的城中村改造工作，然后根据城中村分布现状，逐步推进剩余城中村改造，开发建成一片，拆迁改造一片。在具体的实施过程中坚持先建设安置楼后征收拆迁旧建筑，所有改造安置小区就近在本村本社内规划选址，一次整体建设安置到位。每个改造小区规划建设都要持高起点、高标准，幼儿园、社区办公用房、超市、卫生院、娱乐场所、停车场等公共服务设施都要一次配套建设到位，在建设时序上必须先建回迁安置楼，然后开发商品房，优先确保拆迁群众的生产生活。由于平凉中心城市可利用土地资源十分有限，所有安置楼建议以18层以上高层为主，集约用地，提高利用效率。通过统筹规划、分步实施，缩短改造时间，确保改造按期完成。
四要政府主导、市场运作。城中村改造是一项涉及面广的系统工程，破题难、启动难、推动难，必须强化政府主导，把握政策导向，积极争取国家省上各类保障性住房政策支持，用足用活上级政策，发挥政策的促动作用，坚持让利于民、让利于投资者的原则，以群众、开发商、政府“三满意”为标准，制定出台优惠扶持政策，减免相关行政性收费，建立健全征收风险评估、征收补偿安置等一系列配套措施，有效平衡各方利益，确保工程快速推进。充分发挥政府资金投入的导向作用，市区两级每年从中心城市土地出让收益中拿出一定的资金投入城中村改造，城中村改造土地出让收益全额用于城中村改造。市场运作就是要充分发挥土地利用在“城中村”改造工作中的基础性作用，注重在盘活存量、增加总量上功夫，实现集约节约用地和阳光操作，以较少的土地创造了更大的经济和社会效益。针对平凉中心城市可利用土地面积较少，城中村建设密度大，缺乏大型城市开发建设企业集团的实际，建议在支持本地企业参与改造的同时，加大对外招商力度，吸引省内外实力强、信誉好的大型房地产企业参与城中村改造。通过大型企业开发改造一村、一社或中小型企业联合开发一村、一社等方式，保障开发改造资金到位、管理到位，建设安置到位。充分发挥村社两级的主动性，鼓励各村社采取村企共建的方式进行自主改造；对集体经济实力强的村，以社为单位，采取集体投资、群众自愿集资、银行贷款等方式筹资，由村社组建经济实体自行实施改造，政府指导协调，相关部门依法监管。这样既可以减少政府在安置楼和前期征地拆迁中的资金投入，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量过多的介入，减少社会问题。
五要严格政策、阳光操作。在城中村改造过程中要坚持依法行政、阳光操作，通过公开招投标，选聘资质高、信誉好、能力强的开发企业参与工程；通过建立专款专用制度，确保城中村改造资金安全；通过制定科学的补偿安置方案，及时公布拆迁安置方案和补偿标准，实行先签协议、先拆迁的先选房，所有补偿款、选择的房源及时公示，接受社会监督，实现安置补偿的公平、公正和透明。在房屋征收补偿上，建议参照XX市的做法，房屋按照每户200平方米（一大一小、一高一低）的标准进行安置补偿，原有建筑超出200平方米的部分按照安置楼成本价进行补偿，不足的按照200平方米安置补偿，面积差额部分群众按照安置楼成本价补缴差价，最大限度的让利于民。这样既有利于减少房屋征收的资金投入，又能通过市场利益导向机制在一定程度上遏制违章建筑。
六要强化领导、统筹力量。城中村改造是一个综合工程、社会工程，面临着资金难、拆迁难、安置难等诸多困难，只有统一领导、精心组织、各个部门通力协作、全社会上下齐动，才能确保改造工程顺利推进。市区成立专门的城中村改造领导小组，实行定期例会制度，建立健全调度监督体系，全面掌握城市城中村改造的进度以及工作推进中出现的新情况、新问题，及时协调解决改造工程遇到的各种困难和问题，形成上下贯通、协调一致、职责明确、分工细化的的组织领导体系和工作推进体系，确保工程顺利推进。
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